I SA/Wa 2847/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta W. [...] decyzję z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] orzekającą o odmowie przyznania J. S. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego w wysokości 500 zł. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. odmówił przyznania J. S. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego w wysokości 500 zł. na wykupienie leków i szczepionki oraz talonów do sklepu na zakup artykułów spożywczych i chemicznych. Organ wskazał, że z przeprowadzonego w dniu 14 kwietnia 2014 r. wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że jest J. S. jest emerytem, osobą niepełnosprawną z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności. Prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Jego dochód w miesiącu marcu 2014 tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc stanowi zwaloryzowana emerytura w wys. [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny w wys. [...] zł. Emerytura wnioskodawcy zmniejszona jest o kwotę [...] zł, z powodu egzekucji, która prowadzona jest przez komornika na wniosek [...] w związku z [...]. Z oświadczenia strony wynika również, że płaci on bieżące alimenty w wys. [..] zł dla syna J.S. Organ zaznaczył jednocześnie, że strona zamieszkuje z córką, która prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i która do lipca 2013 r. z tytułu opieki nad ojcem pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Córka pomaga wnioskodawcy usługowo, partycypuje w opłatach za mieszkanie. Dwoje pozostałych dzieci zamieszkuje oddzielnie. OPS wskazał, że J. S. zamieszkuje w mieszkaniu spółdzielczym, bez tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Na podstawie wyroku Sądu Rejonowego dla [...] wnioskodawca ma zasądzoną z powodu zadłużenia czynszowego eksmisję z zajmowanego lokalu i oczekuje na przydział lokalu socjalnego. Córka pomimo złożonej apelacji nie uzyskała prawa do lokalu socjalnego. J. S. jest również właścicielem działki, nieruchomości i budynków gospodarczych w M. Z nieruchomości prowadzona jest egzekucja komornicza na rzecz [...] rozpoczęto również licytację. OPS podkreślił, że łączny uzyskiwany przez stronę dochód w wysokości [...] zł. przekracza kryterium dochodowe, określone w art 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm) – dalej u.p.s., które dla osoby samotnie gospodarującej ustawodawca określił obecnie na kwotę 542 zł. Wskazany dochód przekracza również kryterium dochodowe uprawniające do przyznania pomocy w formie nieodpłatnego dożywiania zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady miasta W. z dnia 13 lutego 2014 r. (DZ. U. z dnia 14 lutego 2014 r. poz. 1454) oraz nie uprawnia pomocy w formie bezpłatnych talonów do sklepu. Ponadto wnioskodawca nie wyraża zgody na partycypowanie w kosztach talonów do sklepu zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady miasta W. z dnia 16 września 2004 r. z późn. zm. Mimo przekroczenia kryterium domaga się pomocy nieodpłatnej i bezwarunkowej. Jednocześnie organ przypomniał, że wnioskodawca otrzymał w marcu 2014 skierowanie do magazynu PKPS ważne do 30 czerwca 2014 po odbiór artykułów spożywczych, przemysłowych i środków czystości. Organ wskazał również, że Ośrodek musi zaś zabezpieczyć przede wszystkim potrzeby osób i rodzin, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Zdaniem organu, w przypadku J. S. nie ma również podstaw do zastosowania art. 41 u.p.s., gdyż w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek. Sytuacja wnioskodawcy pozostaje od kilkunastu miesięcy niezmienna, posiada on stały miesięczny dochód, który stanowi emerytura i zasiłek pielęgnacyjny oraz posiada majątek w M., którego wartość ustalono na kwotę [...] zł. Stały dochód pozwala wnioskodawcy na planowanie wydatków i gospodarowanie budżetem w ten sposób, aby w pierwszej kolejności zabezpieczać podstawowe potrzeby, jakim jest m.in. wykupienie leków, czy żywności. W decyzji wskazano również wysokość środków finansowych, którymi dysponuje Ośrodek, przeznaczonych na wypłatę zasiłków celowych i celowych specjalnych. I tak w średnio w 2014 r. budżet ten wynosi ok. 190.000 zł. miesięcznie. Z pomocy w formie zasiłku celowego i celowego specjalnego w marcu 2014 r. skorzystało 550 osób, średnia wartość świadczenia wyniosła 129,45 zł. Uzyskiwane środki są niewystarczające do zapewnienia pomocy w formie zasiłków wszystkim osobom potrzebującym w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014r., po rozpoznaniu odwołania J. S., utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie prawidłowo ustalono, że łączny dochód J.S., przekracza ustawowe kryterium dochodowe, pozwalające na przyznanie zasiłku celowego. W przypadku natomiast przekroczenia kryterium dochodowego ustawodawca, w wyjątkowych sytuacjach, upoważnił organy pomocowe do przyznania specjalnego zasiłku celowego w trybie art. 41 u.p.s. Z uwagi jednak na wprowadzony powyższym przepisem wyjątek od ogólnej zasady przyznawania pomocy społecznej tylko osobom spełniającym kryterium dochodowe, specjalny zasiłek celowy może być przyznany jedynie w sytuacji wyjątkowej i nadzwyczajnej. W ocenie organu, taka sytuacja nie występuje jednak w przypadku wnioskodawcy, wobec czego brak było podstaw do zakwestionowania decyzji organu I instancji. Na powyższą decyzję J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której opisując swoją trudną sytuację życiową. W ocenie skarżącego organy nie uwzględniły, że jest on osobą schorowaną, niepełnosprawną oraz ponosi wysokie wydatki związane z utrzymaniem i leczeniem, co oznacza, że zachodzi tu szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 18 lutego 2015 r. (złożonym na rozprawie) pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu adw. A.W. uzupełniła wniesioną skargę. W ocenie pełnomocnika organy naruszyły nie tylko art. 41 u.p.s., ale również art. 7 Kpa, poprzez przyjęcie, że w ramach swobodnego uznania administracyjnego odmowa przyznania skarżącemu zasiłku, o którym mowa w art. 41 u.p.s. ustawy wynika z konieczności zabezpieczenia interesu społecznego przy jednoczesnym braku dokładnego rozważenia trudnej sytuacji skarżącego i w konsekwencji przyjęcia, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o który mowa w przytoczonym powyżej przepisie. Ponadto pełnomocnik zarzucił organom naruszenie art. 8, art. 11 i art. 107 Kpa, gdyż w zaskarżonych decyzjach nie podano podstawy prawnej wskazującej na wysokość kryterium dochodowego od których uzależniona jest możliwość przyznania pomocy finansowej. Organy nie wskazały także podstawy prawnej uzasadniającej przyznanie świadczeń przez organ w pierwszej kolejności osobom uprawnionym na podstawie treści art. 39 u.p.s., przed osobami o których mowa w art. 41 u.p.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, ale rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Uznanie administracyjne, które występuje przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej (m.in. art. 39 u.p.s.), w tym również, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., polega na tym, że organ pomocowy dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Sam zatem fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s, wynoszące 542 zł. Źródłem utrzymania skarżącego jest bowiem emerytura w wysokości [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. A zatem po odliczeniu od tego dochodu płaconych na syna alimentów w wysokości [...] zł miesięcznie (art. 8 ust. 3 u.p.s), łączny dochód wnioskodawcy wynosi [..] zł. Brak było tym samym podstaw zarówno do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s., jak również pomocy w formie bezpłatnych posiłków, gdyż dochód skarżącego przewyższa 150% kryterium dochodowego wskazanego w § 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia 13 lutego 2014r. w sprawie podwyższenia kwot kryteriów dochodowych uprawniających do zasiłku celowego z pomocy społecznej w zakresie dożywiania, uprawniającego do pomocy w formie nieodpłatnego dożywiania przewidzianego w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020, ustanowionego uchwałą nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013r. (M.P. z 2013r. poz.1024). W związku z powyższym, organy słusznie rozważyły zasadność ewentualnego przyznania specjalnego zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. W myśl tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny. Wykładnia językowa tego przepisu oraz ratio legis zasiłku w nim określonego wskazują jednak, że ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa w której się znalazł, a która wyraźnie odbiega od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki NSA: z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 164/11, z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1622/11 i I OSK 1623/11; z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 336/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w stosunku do skarżącego. Sytuacja bytowa J. S. w dacie wydania zaskarżonej decyzji była trudna, ale nie zmieniała się od dłuższego czasu. Nie wystąpiło również żadne szczególne wydarzenie, które pogorszyłoby jego dotychczasową sytuację. Okoliczności, takie jak niski dochód (choć przekraczający ponad dwukrotnie kryterium ustawowe), problemy zdrowotne i mieszkaniowe (zajęcie emerytury egzekucją komorniczą w wysokości 351,54 zł), wprawdzie wskazują na trudną sytuację życiową skarżącego, której ani organy rozstrzygające sprawę, ani Sąd nie kwestionują, jednakże nie można ich traktować jako szczególne, a więc odbiegające od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inne osoby korzystające z pomocy społecznej. Tym bardziej w sytuacji, gdy wiele takich osób nie posiada jakichkolwiek dochodów i to ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie, co przy niedostatecznej ilości środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej także nie zawsze jest możliwe. Konieczność ponoszenia wydatków związanych z zakupem leków, czy też żywności przez osobę posiadającą własne dochody, tym bardziej przekraczające kryterium dochodowe, nie może być traktowane jako wywołana okolicznościami, przewidzianymi w hipotezie normy zawartej w art. 41 pkt 1 u.p.s. Tym bardziej, że z akt sprawy wynika, iż skarżący posiada również majątek w M., którego wartość określono na kwotę [...] zł. Ponadto córka skarżącego z nim zamieszkująca, choć prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, z tytułu opieki nad nim do lipca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne i – zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy - pomaga mu oraz partycypuje w opłatach za mieszkanie. Stwierdzić zatem należy, że już te tylko względy uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Podkreślić należy ponadto, że odmawiając skarżącemu pomocy finansowej organ wziął pod uwagę nie tylko jego potrzeby i sytuację materialną, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się w tym czasie po pomoc na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych. Organ uwzględnił także ograniczone środki finansowe, którymi dysponuje. Z podanych w decyzji organu I instancji informacji wynika, że miesięczny budżet Ośrodka Pomocy Społecznej na wypłatę zasiłków celowych i celowych specjalnych do wydatkowania wynosi 190.000 zł, która jest niewystarczająca na zapewnienie pomocy wszystkim, nawet najbardziej potrzebującym osobom w [...] (w miesiącu marcu z pomocy takie skorzystało 550 osób). Wobec tego uznać należy, że wbrew zarzutom strony skarżącej, organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, dokonując ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały natomiast wyczerpująco uzasadnione w decyzjach. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).