I SA/Wa 292/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] wydanym po rozpoznaniu wniosku I. S. (Skarżąca), o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji (Minister) utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] (Wojewoda) z dnia [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] ark. M.l, jako działki nr [...],[...] i [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...] (Nieruchomość), opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Postanowienie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda decyzją z dnia [...] stwierdził nabycie własności Nieruchomości z mocy prawa przez Gminę [...] na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej "ustawa"). Jako podstawę nabycia Nieruchomość przez Skarb Państwa wskazano art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., nr 22 poz. 159). Skarżąca wnioskiem z 18 stycznia 2012 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody wskazując, że prawo własności Nieruchomości przysługiwało jej rodzicom, K. i K. Z. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania dokumentów z których wynikałoby, że posiada tytułu prawny do Nieruchomości. Dodatkowo organ wskazał, że w aktach znajdują się tłumaczenia postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po rodzicach Skarżącej, K. i K. Z., z których wynika, że jest ona jedną z ich spadkobierców. Minister zwrócił jednak uwagę, że zgodnie z art. 1108 § 2 k.p.c. do jurysdykcji krajowej należą sprawy spadkowe, jeżeli majątek spadkowy albo znaczna jego część znajduje się w Rzeczpospolitej Polskiej. Zatem do stwierdzenia dziedziczenia nieruchomości położonych na obszarze Polski właściwy jest sąd polski. Organ zwrócił uwagę, że Skarb Państwa przejął Nieruchomość na własność z mocy prawa, to jest na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Stosownie do brzmienia powyższego przepisu, "nieruchomości stanowiące zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 z późniejszymi zmianami) własność osób, którym wobec uzyskania przez nie stwierdzenia narodowości polskiej służyło obywatelstwo polskie, przechodzą z samego prawa na własność Państwa, jeżeli osoby te w związku z wyjazdem z kraju utraciły lub utracą obywatelstwo polskie. Osoby te tracą prawo rozporządzania nieruchomością z dniem, w którym złożyły właściwym organom polski dowód osobisty i otrzymały dokument uprawniający do wyjazdu za granicę". Minister wskazał, że z pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] wynika, że K. i K. Z. wymeldowani zostali z pobytu stałego w [...] w dniu [...]. Z informacji archiwalnych z Urzędu Miasta w [...] wynika natomiast, że osoby te posiadały wyłącznie obywatelstwo niemieckie. Podsumowując organ wskazał, że Skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...]. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Skarżąca wskazała, że organ naruszył art. 61a § 1 k.p.a bowiem dokonał rozpatrzenia wniosku i całości akt, co jest działaniem charakterystycznym dla merytorycznego rozpoznania wniosku. Następnie podniosła, że Nieruchomość nie mogła stać się własnością Skarbu Państwa z mocy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, gdyż rzekomą podstawą dla utraty obywatelstwa polskiego miały być przepisy uchwały Rady Państwa nr [...] zezwalające na wyjazd z kraju. Tymczasem w judykaturze zarysowana jest linia orzecznicza wskazująca, że nie jest możliwe pozbawienie obywatelstwa znacznej grupy osób za pomocą aktu nie będącego indywidualną decyzją. Podkreśliła, że w tej sytuacji bez znaczenia jest brak polskich postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku a dowodem może być wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. W ocenie Skarżącej, wykazała ona w sposób wystarczający przedstawionymi dokumentami, że ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji. Opisanym na wstępie postanowieniem Minister utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu komunalizacyjnym stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym, wykluczający jej komunalizację. I tylko taki podmiot będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Warunku zawartego w przepisie art. 28 k.p.a., gwarantującego uznanie za stronę w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Skarżąca nie spełnia. Z akt sprawy oraz zgromadzonych dokumentów jasno, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. właścicielem Nieruchomości był Skarb Państwa. Minister podtrzymał również stanowisko, że stosownie do art. 11038 § 1 k.p.c. do wyłącznej jurysdykcji krajowej należą sprawy o prawa rzeczowe na nieruchomości i o posiadanie nieruchomości położonej w RP, jak również sprawy ze stosunku najmu, dzierżawy i innych stosunków dotyczących używania takiej nieruchomości, przywołując w tym zakresie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1949/10. Minister wskazał, że komunalizacja mienia nie może służyć do regulacji stanu prawnego nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji, albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. IV SA 1030/97). Odnosząc się natomiast do kwestii przeprowadzenia przez organ nadzoru postępowania o charakterze merytorycznym i podjęcia - jak to wskazała Skarżąca - szeregu czynności i działań prawnych, organ podkreślił, że prowadzone przezeń postępowanie miało charakter wstępny, zmierzający do ustalenia przesłanek formalnych określających, czy podmiot inicjujący postępowanie jest do niego uprawniony. Organ ograniczył się zatem jedynie do oceny przymiotu strony Skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody. Skarżąca wniosła na powyższe postanowienie skargę do tutejszego sądu wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie 1. art. 28 w związku z art. 922 § 1 k.c. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że Skarżąca nie wykazała istnienia po swojej stronie interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...], pomimo że z przepisów prawa materialnego wynika, że interes prawny nabyła jako spadkobierczyni swoich rodziców, 2. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że istotne w sprawie okoliczności można udowodnić jedynie określonymi środkami dowodowymi. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna. Skarżąca żądała wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunlizacyjnej z dnia [...], czyli stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy wskazując, że jej poprzednikom prawnym przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Sąd rozpoznający sprawę podziela wyrażany już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd (przywołany również przez Ministra w zaskarżonym postanowieniu), że stronami postępowania komunalizacyjnego, toczącego się na podstawie przepisów ustawy są: 1) Skarb Państwa, 2) gmina i podmiot, który wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt. I OSK 1178/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Skarżąca winna wykazać, że jej lub jej poprzednikom prawnym przysługiwał tytuł prawny do Nieruchomości. Dowodu takiego Skarżąca nie przedstawiła. W piśmie z 25 lutego 2013 r.. Skarżąca wskazała, że nie dysponuje dokumentami mogącymi potwierdzić, że przedmiotowa Nieruchomość w dniu 27 maja 19910 r. stanowiła jej własność lub też własność jej poprzedników prawnych. W piśmie z 23 kwietnia 2013 r. Skarżąca kwestionowała możliwość nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości w trybie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W dalszym ciągu jednak Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego, że na dzień 27 maja 1990 r. jej lub jej poprzednikom prawnym przysługiwało prawo własności Nieruchomości. Za dowód na przysługiwanie Skarżącej lub jej poprzednikom prawnym prawa własności Nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. nie mógł być uznany opis i mapa z [...], dołączone do pisma z 23 kwietnia 2013 r. Dokumenty powyższe nie są bowiem dokumentami potwierdzającym prawo własności. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że pomiędzy datą sporządzenia powyższych dokumentów a datą na jaką oceniano przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do przedmiotowej nieruchomości celem ustalenia, czy możliwe jest wydanie decyzji komunalizacyjnej, upłynęło przeszło trzydzieści lat. Dowodem przysługiwania Skarżącej lub jej poprzednikom prawnym prawa własności Nieruchomości nie mogły być również postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. i K. Z. – potwierdzały one bowiem wyłącznie fakt, że Skarżąca jest ich następcą prawnym, nie wskazywały jednak jakie mienie wchodziło w skład spadku. Skarżąca kwestionowała przywołaną w decyzji komunalizacyjnej podstawę prawną nabycia prawa własności Nieruchomości przez Skarb Państwa wskazując, że w jej ocenie w stosunku do jej rodziców nie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Kwestia prawidłowości nabycia przez Skarb Państwa Nieruchomości w trybie art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie mogła być jednak rozstrzygana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jak już bowiem wyżej wskazano, Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na to by przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność jej poprzedników prawnych – nie jest więc wykazane, by nabycie prawa własności Nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach było powiązane z utratą owego prawa przez poprzedników prawnych Skarżącej. Natomiast nawet gdyby przyjąć, że Nieruchomość była własnością poprzedników prawnych Skarżącej, to wszczęcie postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej byłoby możliwe dopiero po wykazaniu przez Skarżącą, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności powyższej nieruchomości w trybie art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i pozostawała ona własnością rodziców Skarżącej i ich następców prawnych do 27 maja 1990 r.. Przeprowadzenie takiego postępowania wykracza jednak poza ramy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania przymiotu strony. Sprzeciwia się temu wynikający z art. 61a § 1 K.p.a. zakaz wszczynania postępowania administracyjnego na żądanie podmiotu niebędącego stroną. Tym bardziej niedopuszczalne jest rozstrzyganie w ten sposób o przymiocie strony w stosunku do podmiotu żądającego wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Skoro bowiem postępowanie to ma doprowadzić do przełamania wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, poprzez jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, to status strony inicjującej postępowanie prowadzące do tak daleko idących konsekwencji, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości (por. wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1090/12, z 23 grudia 2014 r. I OSK 1069/13). Sąd wskazuje w tym miejscu, że w jego ocenie kwestia, czy prawidłowo zostało wykazane przez Skarżącą następstwo prawne po jej rodzicach, to jest na skutek stwierdzenia nabycia spadku przez polski sąd, miała znaczenie drugorzędne. Dopiero bowiem wykazanie, że rodzicom Skarżącej przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości w dacie ich śmierci, czyli odpowiednio [...] (data śmierci K. Z.) i [...] (data śmierci K. Z.) wiązałoby się z koniecznością wykazania przez Skarżącą następstwa prawnego zgodnie z zasadami określonymi w art. 1108 § 2 k.p.c. Tym niemniej, zawarcie rozważań dotyczących zastosowania art. 1108 § 2 k.p.c. w zaskarżonym postanowieniu nie może zostać uznane za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko stwierdzenie takiego naruszenia obligowałoby sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd za nieuzasadnione uznaje zarzuty Skarżącej dotyczące obowiązku wszczęcia przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji a następnie, w razie ustalenia nie przysługiwania Skarżącej przymiotu strony, wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W realiach niniejszej sprawy już z dokumentów i twierdzeń przedstawionych przez Skarżącą wynikało, że nie można przypisać jej interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, nie zostały bowiem przedstawione przez nią dokumenty potwierdzające przysługiwanie jej bądź jej poprzednikom prawnym prawa własności Nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Wobec powyższego sąd rozpoznający sprawę uznaje, że Minister prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na nie wykazanie przez Skarżącą przysługiwania jej przymiotu strony, to jest z uwagi na nieprzedstawienie przez nią żadnych dowodów potwierdzających, by jej rodzicom lub jej samej przysługiwało praw własności do tejże nieruchomości w dniu 27 maja 1990r. Jednocześnie zwróć należy uwagę, że fakt wydania zaskarżonego postanowienia nie pozbawia Skarżącej możliwości ponownego wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej o ile uzyska ona dokumenty potwierdzające że to jej lub jej poprzednikom prawnym przysługiwało prawo własności nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Podsumowując, sąd uznał zarzuty podniesione w skardze za niezasadna, a w konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.