I SA/Wa 293/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 listopada 2023 r. nr KOA/5576/Pn/23 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") postanowieniem z 23 listopada 2023 r. nr KOA/5576/Pn/23, po rozpatrzeniu zażalenia A. J. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej jako "Wójt") z 21 sierpnia 2023 r. nr 55/2023 odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta z 23 grudnia 2003 r. nr 108/2003 w przedmiocie podziału nieruchomości. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt decyzją z 23 grudnia 2003 r. (dalej jako "decyzja podziałowa"), po rozpoznaniu wniosku S. B., E. G. i J. G., zatwierdził projekt podziału dz. nr [...] (stanowiącej własność S. B.) i nr [...] (stanowiącej własność E. G. i J. G.) z obrębu [...], gmina [...]. Kilkunastu właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy [...] w obrębie [...], w tym A. J. (współwłaściciel dz. nr [...]), wnioskiem z 7 stycznia 2019 r. wystąpili do Wójta o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją zatwierdzającą podział dz. nr [...] i nr [...]. We wniosku powołali się na "wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dacie wydania decyzji nieznanych organowi, który ją wydał", wskazując na pismo Urzędu Gminy [...] z 20 grudnia 2018 r. znak: GGG-7430/90/03/2018, którym Wójt wystąpił do Starosty [...] o dokonanie ponownej kontroli mapy z projektem podziału ww. nieruchomości przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr KEM-[...] z 18 czerwca 2003 r. Jak wyjaśniono w tym piśmie, dowodem na okoliczność, że przedmiotowy operat geodezyjny jest nieprawidłowy, świadczy m.in. uwaga, którą umieszczono na nim w dniu 14 października 2013 r., tj. "Operat Techniczny obarczony wadą", którą to Starostwo potwierdziło w piśmie z 28 września 2015 r. nr GEK.6640.P.115.2015.JK. Uwaga ta znajduje się na każdym dokumencie sporządzonym przez geodetę M. D. wchodzącego w skład przedmiotowego operatu oraz w księgach ewidencyjnych, kartotekach dokumentów ewidencyjnych, szkicach przeglądowych i wykazach zawartości odnoszących się do nieprawidłowo wykonanej dokumentacji. Wójt postanowieniem z 10 czerwca 2019 r. Nr 49/2019, po rozpoznaniu wniosku wszystkich wnioskodawców, odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania. Kolegium postanowieniem z 20 września 2022 r. nr KOA/2530/Pd/19 uchyliło postanowienie z 10 czerwca 2019 r. i przekazało sprawę Wójtowi do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że Wójt nie może wydać jednego orzeczenia w stosunku do wszystkich wnioskodawców, bowiem do każdego z nich zachodzi inny stan faktyczny. Kolegium zwróciło uwagę, że z wnioskiem o wznowienie wystąpili, m.in. właściciele działek powstałych w wyniku ww. podziału, tj. [...] Sp. z o.o. (właściciel dz. nr: [...], [...], [...] i [...]) oraz W. M. (właściciel dz. nr [...]), którym przysługuje przymiot strony postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji podziałowej. Wobec tych osób Wójt winien zatem zbadać, czy zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2476/19 stwierdził nieważność postanowienia Kolegium z 20 września 2022 r., z uwagi na niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych środków odwoławczych (zażaleń) od postanowienia Wójta. Kolegium postanowieniem z 27 września 2022 r. nr KOA/5199/Pd/21 ponownie uchyliło postanowienie z 10 czerwca 2019 r. i sprawę przekazało Wójtowi do ponownego rozpatrzenia. Powtórzyło jednocześnie zalecenia zawarte w poprzednim postanowieniu z 20 września 2022 r. Wójt postanowieniem z 21 sierpnia 2023 r. nr 55/2023 odmówił wznowienia postępowania na wniosek A. J. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją podziałową wskazując, że nie legitymuje się ona przymiotem strony tego postępowania. Stronami postępowania podziałowego są bowiem osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości objętej podziałem lub ich następcy prawni, nie zaś właściciele nieruchomości sąsiednich, a już tym bardziej, jak ma to miejsce w tej sprawie, właściciele nieruchomości, które nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością dzieloną. Skarżąca nie była przy tym ani stroną postępowania podziałowego, ani też obecnie nie przysługuje jej żaden tytuł do tego gruntu. Z kolei ewentualne spory graniczne nie wstrzymują podziału nieruchomości i mogą być one, zgodnie z przepisami, rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym lub sądowym o rozgraniczenie. Wójt wskazał na koniec, że nie dostrzegł również podstaw do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu. Kolegium postanowieniem z 23 listopada 2023 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymało w mocy postanowienie z 21 sierpnia 2023 r. Wyjaśniło, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. Podanie o wznowienie wszczyna postępowanie wstępne, w toku którego organ sprawdza, czy spełnia ono wymagania formalne, tj. czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, czy pochodzi od strony postępowania, czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania z 7 stycznia 2019 r. złożyła m.in. skarżąca, tj. współwłaściciel dz. nr [...] z obrębu [...], gmina [...]. Nie była ona stroną postępowania zakończonego decyzją podziałową, zaś będąca jej własnością działka nie sąsiaduje nawet bezpośrednio z nieruchomościami stanowiącymi przedmiot decyzji podziałowej, co Kolegium ustaliło na podstawie Systemu Informacji Przestrzennej gminy [...]. Tymczasem, jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonego gruntu. Konsekwencją tego uregulowania jest, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny. Skoro zatem sąsiedzi nieruchomości podlegającej podziałowi nie mają do niej żadnego tytułu prawnorzeczowego, to nie mogą zastać uznani za stronę postępowania podziałowego. Przesądza to o braku interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia takiego postępowania. Skoro więc skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie o podział nieruchomości, nie przysługuje jej również przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą ten podział. Z kolei argumenty zawarte w zażaleniu odnoszą się do kwestii merytorycznej, tj. zgodności z prawem decyzji podziałowej, które to z uwagi na formalny charakter odmowy wznowienia postępowania, nie mogą zostać obecnie rozpatrzone. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie i wyjaśniła, że zgodnie z art. 28 K.p.a. domaga się od organu czynności ze względu na swój interes prawny w postępowaniu. W jej ocenie, brak uczestnictwa właścicieli działek sąsiednich przy czynnościach geodezyjnych, a następnie błędne przyjęcie granic i powierzchni dzielonych działek bez wszczęcia postępowania i dokonania korekty tych wadliwości (poprzez rozgraniczenie), mogą stanowić przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją podziałową. Skarżąca wskazała dalej, że z dokumentacji geodezyjnej bezspornie wynika, że w sposób pozaprawny pozbawiona została ona prawa do części swojej nieruchomości z naruszeniem prawa i bez przeprowadzenia postępowania geodezyjnego, co skutkowało wydaniem przez Wójta kwestionowanej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Wójt w sposób rażący naruszył więc prawo materialne odmawiając obecnie wszczęcia postępowania wznowieniowego. Skarżąca zarzuciła w konsekwencji organom orzekającym w sprawie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) oraz pozbawienie obywateli prawa własności i praw majątkowych aktem wydanym z naruszeniem prawa. Mimo że wnioskujący uprawdopodobnili wadliwość opisanej decyzji przedkładając dokumenty w tym przedmiocie, w tym pismo Wójta z 20 grudnia 2018 r. nr GGG-7430/90/03/2018 do Starosty [...] w sprawie błędnego operatu geodezyjnego, Kolegium dowodów tych nie dostrzegło. Nie podjęto też żadnych kroków prawnych, które pozwoliłyby im wykazać prawny status strony postępowania. Skarżąca została pozbawiona godności ludzkiej aby bronić swoich praw, co gwarantuje art. 30 i art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Co więcej, decyzja podziałowa wywołuje nadal skutki prawne, bowiem stanowi podstawę do wydawanych decyzji zależnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej (współwłaściciela dz. nr [...]) o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o podziale nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] i nr [...], złożonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Na wstępie wskazać jednak należy, że tryb wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 K.p.a. Postępowanie w tym trybie może się toczyć dopiero po wydaniu przez właściwy organ postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), który to akt stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Inaczej mówiąc, dopiero wznowienie postępowania stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 K.p.a., bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1, art. 145 § 1aa lub art. 145b § 1 K.p.a. Postępowanie można wznowić z urzędu bądź też na wniosek strony, z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b K.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 K.p.a.). Postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a., jest aktem potwierdzającym, że wniosek o wznowienie postępowania spełnia wszystkie wymogi proceduralne umożliwiające dokonanie merytorycznej oceny wadliwości postępowania zakończonego decyzją ostateczną lub takim postanowieniem. Złożenie wniosku o wznowienie nie prowadzi zatem do wszczęcia postępowania, ale skutkuje podjęciem przez organ czynności proceduralnych podejmowanych poza ramami postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1390/06, https://cbois.nsa.gov.pl). Jednolicie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ bada wyłącznie, czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym, czy został zachowany termin (miesięczny) od dnia, w którym powzięto wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy została w nim powołana choćby jedna okoliczność, o której mowa w art. 145-145b K.p.a. i wreszcie, czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie. Dopiero kumulatywne spełnienie tych przesłanek prowadzi do wznowienia postępowania, a w jego następstwie, do merytorycznego rozpoznania wniosku. Natomiast w przypadku, gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 i art. 145a-145b K.p.a., bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art. 148 K.p.a., jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że na dzień 23 grudnia 2003 r., czyli w dacie wydania decyzji zatwierdzającej kwestionowany projekt podziału, skarżąca nie posiadała żadnych praw rzeczowych do działek objętych podziałem. Stanowiły one wówczas własność S. B. (dz. nr 67/2) oraz E. G.i J. G. (dz. nr [...]). Skarżąca w dacie składania wniosku o wznowienie postępowania była zaś współwłaścicielem dz. nr [...], która nie graniczyła nawet bezpośrednio z nieruchomością podlegającą podziałowi (działki oddzielone były drogą o szerokości 3 m, stanowiącą w dacie podziału dz. nr [...]). Zgodnie zaś z art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym zaś, czy określonemu podmiotowi przysługuje status strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. W przypadku podziału nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), o podział nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Tym samym podmioty te są stronami postępowania administracyjnego, mogą one również - jako strony postępowania podziałowego - żądać wzruszenia decyzji podziałowej w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1890/11, LEX nr 1557071). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym właściciel nieruchomości przyległej (sąsiedniej) do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż brak jest podstaw do uznania, aby posiadał interes prawny do występowania w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a. (por. wyroki z 21 października 1999 r. sygn. akt I SA 285/99, niepubl., z 17 sierpnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002, z. 2, poz. 69). Z art. 93-98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że w zasadzie o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel. Jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), nikt poza właścicielem nieruchomości (jej użytkownikiem wieczystym) nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. Uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone tylko w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości, jednak taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że stronami postępowania podziałowego nie są osoby, które aktualnie nie mają do nieruchomości objętej podziałem tytułu prawnego. Zasadniczą zatem kwestią wymagającą ustalenia w tej sprawie było ustalenie, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zatwierdzającym projekt podziału dz. nr [...] i nr [...]. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału przedmiotowych działek została wydana w oparciu o art. 93, art. 96 ust. 1 i art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca niewątpliwie nie była i nie jest właścicielem, czy użytkownikiem wieczystym działek objętych podziałem. Co więcej, jej nieruchomość nawet nie graniczyła bezpośrednio z dzielonymi działkami. Z kolei swój interes prawny w żądaniu wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją, upatruje on w tym, że podział dokonany został na podstawie mapy sytuacyjnej nieruchomości wykonanej na podstawie operatu ewidencji gruntów mapy zasadniczej operatów pomiarowych [...], [...] i [...] oraz pomiarów dokonanych w grudniu 2003 r. przez geodetę uprawnionego M. D., a które to operaty i pomiary są, w jej ocenie, wadliwe (powyższe ma wynikać z przywołanego, jako "nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dacie wydania decyzji nieznana organowi, który ją wydał", pisma Urzędu Gminy [...] z 20 grudnia 2018 r. znak: [...]). Konsekwencją zaś tych operatów, jak i niewłaściwych pomiarów geodezyjnych, była w dalszej kolejności zmiana granic działki stanowiącej jej własność. Zdaniem Sądu, tak przedstawiony interes nie jest wystarczający do przyjęcia, że jest to interes prawny, który uprawniałby skarżącą do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym podziału przedmiotowej nieruchomości. Ma on natomiast wszelkie cechy interesu faktycznego, który to jednak nie może być podstawą do uznania skarżącej za stronę w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, nawet w sytuacji, gdy istnieje pomiędzy sąsiadami spór graniczny. Kwestia bowiem prawidłowości, bądź wadliwości dokonanego podziału nieruchomości, jak też mapy uwidaczniającej proponowany podział, nie mogła być przez organy orzekające w niniejszej sprawie oceniona, skoro skarżąca, z przyczyn wskazanych powyżej, nie posiadała interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania zakończonego decyzją podziałową. W tej sytuacji, wobec niewykazania przez skarżącą konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby jej prawa lub obowiązki do działek objętych podziałem, nie mogła być ona uznana za stronę w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, a w konsekwencji nie mogła skutecznie wnioskować o wznowienie tego postępowania, zaś podnoszone przez nią argumenty co do merytorycznej treści decyzji kończącej postępowanie podziałowe nie mogły wywrzeć zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.