I SA/Wa 2938/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Piotr Przybysz Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o. o. spółka komandytowa na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewoda [...] orzekł w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm./o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez Przedsiębiorstwo O. w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w [...] przy ul. [...] oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 obr. [...] opisane w wykazie zmian gruntowych - opis z operatu [...] - zaktualizowanym przez K. sp. z o.o. nr [...] z dnia [...]. W pkt. 6 przedmiotowej decyzji zawarto zobowiązanie użytkownika wieczystego do: - korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem i utrzymywania budynków w należytym stanie, - ponoszenia opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 3 % aktualnej ceny gruntu ustalonej przez Kierownika Urzędu Rejonowego." Po rozpatrzeniu wniosku L. sp. z o.o. II sp. k.-a. - aktualnego użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości - Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] znak [...] orzekł o wyjaśnieniu treści pkt. 6 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] w ten sposób, że: "zawarte w nim stwierdzenie, zgodnie z którym użytkownik wieczysty jest zobowiązany do korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem i utrzymywania budynków w należytym stanie należy rozumieć jako warunek określający cel ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości uwłaszczanej w sposób zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie uprawomocnienia się ww. decyzji oraz nakładający na każdoczesnego użytkownika wieczystego obowiązek utrzymywania w należytym stanie budynków wymienionych w pkt. 1.2 i 1.3 tej decyzji. W wyniku wniesionego przez skarżącą zażalenia, postanowieniem z dnia [...] znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił powyższe postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] oraz odmówił wyjaśnienia treści pkt. 6 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak [...]. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż postanowienie wydane w trybie art. 113 kpa nie może powodować ani uzupełnienia treści decyzji ani dokonywać oceny stanu prawnego lub faktycznego. Jednocześnie zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju treść pkt. 6 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i nie wymaga wykładni innej niż literalna. Zdaniem organu odwoławczego, zarówno w literaturze jak i orzecznictwie przyjmuje się, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji polega na objaśnieniu jak organ rozumiał sens jej rozstrzygnięcia. Organ nie może jednak w tym trybie zmienić wydanego rozstrzygnięcia ani go uzupełnić (por. M. Jaśkowska. A. Wróbel. Komentarz do art. 1 13 Kpa, LHX 2012). Organ administracji publicznej może na podstawie omawianego przepisu art. 113 § 2 Kpa rozstrzygać jedynie wątpliwości co do treści orzeczenia, nie rozstrzyga zaś wątpliwości strony powstałych na tle interpretacji przepisów prawa. Oznacza to, iż pole działania organu w tej kwestii jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych przez nią wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów, utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia, przy czym wyjaśnienie nie może w żaden sposób nadrabiać braków decyzji - tak osnowy, jak uzasadnienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] znak [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] oraz odmówienia wyjaśnienia treści pkt. 6 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak [...], wniosła L. sp. z o.o. II Spółka Komandytowo – Akcyjna, zarzucając naruszenie przepisu art. 113 § 2 k.p.a. poprzez odmowę udzielenia wyjaśnień co do treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Przedmiotowemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 8, art. 12, art. 35, art. 107 oraz art. 113 kpa oraz naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm./ W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia było wyjaśnienie wątpliwości co do treści pkt 6 decyzji Wojewody [...] wydanej w dniu [...] znak [...] w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm./ o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem [...] przez Przedsiębiorstwo O. w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...] oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 obr. [...] opisane w wykazie zmian gruntowych - opis z operatu [...] - zaktualizowanym przez K. sp. z o.o. nr [...] z dnia [...]. W pkt. 6 przedmiotowej decyzji zawarto zobowiązanie użytkownika wieczystego do: "korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem i utrzymywania budynków w należytym stanie oraz ponoszenia opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 3 % aktualnej ceny gruntu ustalonej przez Kierownika Urzędu Rejonowego." Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] znak [...] orzekł o wyjaśnieniu treści pkt. 6 ww decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] w ten sposób, że: zawarte w nim stwierdzenie, należy rozumieć jako "warunek określający cel ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości uwłaszczanej w sposób zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie uprawomocnienia się ww. decyzji oraz nakładający na każdoczesnego użytkownika wieczystego obowiązek utrzymywania w należytym stanie budynków wymienionych w pkt. 1.2 i 1.3 tej decyzji". W myśl przepisu art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem instytucji wymienionej we wskazanym przepisie jest jak przyjęto w orzecznictwie i doktrynie, usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. A contrario zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, przykładowo przez jego uzupełnienie. Nie może również, co jest oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia, inaczej - osnową decyzji. Poza tym wykładni w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie wolno dokonywać w oparciu o nowe dowody i nowe ustalenia. Organ administracji jest zatem uprawniony i zobowiązany do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję i to w zakresie, w jakim została ona wydana oraz bez zastosowania zasad wykładni prawa - gramatycznej, logicznej, czy celowościowej (zob. m.in. wyroki NSA z 16 czerwca 1997 r. I SA/Ka 1612/96 i z dnia 24 czerwca 2008 r. II GSK 211/08 - Lex 493163, wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2007 r. VI SA/Wa 456/07 - Lex 315159 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 marca 2009 r. II SA/Po 763/08). W świetle powyższego stwierdzić należy, że przepis art. 113 § 2 k.p.a. nie może służyć kwestionowaniu prawidłowości decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia, a tym samym zastąpić braku zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania. Podnieść również trzeba, że zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, a zatem organ nie ma prawa wykraczać poza ich granice, gdyż naruszyłby tożsamość sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, jak też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Niedopuszczalne jest też, by w trybie wyjaśnienia treści decyzji organ czynił przedmiotem swoich rozważań interpretację przepisów prawa (w niniejszej sprawie przepisów ustawy o podatku od towarów i usług). Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości, nie służy zaś wykładni decyzji według zasad wykładni prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., II GSK 98/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba bowiem stwierdzić, że zakres instytucji wyjaśniania treści decyzji na gruncie art. 113 § 2 k.p.a. ma ograniczony charakter. Dotyczy przede wszystkim sentencji, odnosząc się do uzasadnienia decyzji jedynie w takim zakresie, w jakim może być to pomocne przy interpretacji rozstrzygnięcia. W zakresie ustaleń organu wyjaśniającego leżało stwierdzenie, że decyzja została sformułowana w sposób nie pozwalający na zrozumienie jej sensu lub zrozumienia w sposób, który prowadził do różnych wykluczających się wyników wykładni. Dotyczyć to może zatem uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści (wewnętrznej koherencji). Wyjaśnienie treści decyzji nie może natomiast co do zasady obejmować pytań o niezawarte w jej treści elementy, bowiem oznaczałoby to żądanie przeprowadzenia rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., II OSK. 1298/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] nie jest niejednoznaczna, ani też nie zawiera jakiejkolwiek zawiłości, która mogłaby utrudnić ustalenie sensu rozstrzygnięcia, a więc Wojewoda [...] nie miał obowiązku dokonania jej wykładni. Organ mógł zatem i powinien odmówić skarżącej wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, a ponieważ tego nie uczynił organ II instancji prawidłowo skorzystał z uprawnień jakie mu daje przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję (postanowienie) o uchyleniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jeżeli uznaje zaskarżoną decyzję (postanowienie) za nieprawidłową i jednocześnie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż w świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] zostało wydane z naruszeniem art. 113 § 2 k.p.a., w związku z czym wręcz obowiązkiem organu odwoławczego było wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Rację należy przyznać organowi II instancji, iż pytanie sformułowane przez skarżącego we wniosku o wyjaśnienie, czy treść punktu 6 przedmiotowej decyzji, bez uprzedniej zmiany treści prawa użytkowania wieczystego określonego wspomnianą decyzją, wyklucza możliwość realizacji na przedmiotowym gruncie przez skarżącą - obecnego użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości, zamierzenia inwestycyjnego określonego w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] oraz w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] wykracza poza regulację zawartą w art. 113 § 2 Kpa. Zasadnie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ odwoławczy uznał, iż treść pkt 6 decyzji uwłaszczeniowej nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W pkt 6 tej decyzji zobowiązano użytkownika wieczystego do: - korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem i utrzymywania budynków w należytym stanie. - ponoszenia opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 3% aktualnej ceny gruntu ustalonej przez Kierownika Urzędu Rejonowego. Zatem zobowiązanie do ..korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem" należy interpretować w związku z całą treścią powołanego pkt 6 decyzji, która z uwagi na swoją jednoznaczność, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i nie wymaga wykładni, innej aniżeli literalna. Natomiast w ocenie Sądu nie zachodzi żadna sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani nie zachodzi naruszenie przez organ odwoławczy art. 124 kpa., wskazana przez skarżącą w skardze a polegająca na odmiennym rozumieniu przedstawionego wyżej stanowiska organu i uznaniu, iż z jednej strony przywołany pkt. 6, w ocenie Ministra, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, z drugiej zaś strony dokonania ubogiej w treści, lecz jednak analizy obowiązujących ówcześnie przepisów materialno-prawnych konstatując, iż pkt. 6 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] należy odczytywać literalnie. Zdaniem Sądu jednak, powołane w zaskarżonym postanowieniu Ministra zdanie, nie odnosi się do interpretacji i tym samym dokonania wykładni brzmienia pkt. 6 przedmiotowej decyzji a jedynie wskazuje, iż nie ma potrzeby dokonywania jego wykładni w sytuacji jasności i jednoznaczności jego literalnego brzmienia. Mając zatem powyższe na uwadze i uznając zarzuty skargi za chybione Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.