I SA/Wa 2950/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania J. N. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazano, że J. N. pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z prośbą o przyznanie mu zasiłku okresowego na zakup leków, żywności, środków czystości, odzieży oraz na fryzjera. Podał, że znalazł się w trudnej sytuacji życiowej, leczy się specjalistycznie, potrzebne są mu pieniądze na dojazd do [...]. W dniu 18 czerwca 2014 r. pracownik socjalny przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego (rodzinnego) w wyniku której ustalono, że J.N., lat 63 jest osobą samotnie gospodarującą. Zamieszkuje wraz z matką H.N. zajmując część drewnianego budynku mieszkalnego. Wspólnie z nią użytkuje sień i kuchnię. Jest bezrobotny bez prawa do zasiłku. Leczy się w Poradni Otolaryngologicznej i Pulmulogicznej w [...], jednakże dotychczas nie wykupił żadnych leków. W lipcu 2014 r. będzie składał wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Z zaświadczenia lekarskiego wystawionego przez otolaryngologa wynika, że wnioskodawca ma dwustronny niedosłuch. Nadto z kwestionariusza aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że J. N. w 2014 r. korzystał ze świadczeń pomocy społecznej w formie zasiłków celowych. W trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego odwołujący był odpowiednio ubrany i posiadał odpowiednie obuwie. Do wniosku dołączył zaświadczenie lekarskie z 10 czerwca 2014 r. z Poradni Otolaryngologicznej o stanie zdrowia oraz fakturę na zakup żywności na kwotę 61,69 zł. Decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] Wójt Gminy w [...] odmówił J. N. przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy z 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (DZ.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ośrodek Pomocy Społecznej nie dysponuje wolnymi środkami finansowymi na zasiłki okresowe. Na dzień 23 czerwca 2014 r. plan na wypłaty tych świadczeń wykorzystany jest w 100 %. Biorąc jednak pod uwagę trudną sytuację życiową organ z urzędu przyznał pomoc w formie zasiłku celowego.  Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. N. Podał, że złożył wniosek o przyznanie zasiłku okresowego a zamiast tego otrzymał zasiłek celowy w wysokości 60 zł. Zarzucił, że nie jest prawdą, że zajmuje tylko pokój w trzyizbowym budynku. Rentę matki bierze syn jej brata. Renta rodzinna kolejowa wynosi 1200 zł. Nie jest prawdą, że matka go żywi. Matka ma 86 lat i jest chora. On sam jest objęty pomocą społeczną od 2000 r. W 2000 r miał wypadek drogowy i połamane wszystkie żebra. Teraz choruje na nowotwór ust i płuc. Złożył zaświadczenie od lekarza laryngologa, że leczy się specjalistycznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając przedmiotową sprawę wskazało że odwołanie jest zasadne, jednakże z innych powodów niż wskazane w jego treści. Kolegium wyjaśniło, że jak wynika z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej pomoc społeczna ma za zadanie zapobiegać trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. W myśl art. 38 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Zasiłek ten w przypadku osoby samotnie gospodarującej, przysługuje jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz rodzinie,której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 art. 38 ustawy o pomocy społecznej nie może być niższa niż 50% różnicy między: - kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; - kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Z powyższego wynika, że zasiłek okresowy jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym, na co wskazuje sformułowanie "zasiłek okresowy przysługuje", a nie zasiłek okresowy "może być przyznany". Oznacza to, że spełnienie przesłanek ustawowych daje podstawę do przyznania uprawnienia a nie pozostawia tego prawa ocenie opartej na uznaniu wyprowadzonym z zasad ogólnych przyjętych w ustawie o pomocy społecznej. Przyznanie zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje organ do przyznania świadczenia. Kolegium wskazując na orzecznictwo stwierdziło, że art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania rozstrzygnięć indywidualnych. Zdaniem organów pomocy społecznej jest doraźna pomoc mająca na celu przezwyciężenie okresowo trudnej sytuacji, w jakiej znalazła się osoba i nie ma podstaw prawnych ze strony organu do odmowy przyznania osobie tego świadczenia o charakterze obligatoryjnym, powołując się na ograniczone możliwości finansowe organu pomocy społecznej, gdyby przesłanki do jego przyznania zostały spełnione. Uznaniu administracyjnemu ustawodawca pozostawia jedynie (w określonych ramach) jego wysokość i okres pobierania, poprzez ustawowo określoną możliwość miarkowania. Skoro ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku organ pomocy społecznej obowiązany jest kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy. Kolegium podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie, jak bezspornie ustalił organ I instancji, odwołujący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, nie posiada żadnego dochodu, leczy się w Poradni Otolaryngologicznej, nie posiada orzeczonego stopnia niepełnosprawności i ma zamiar w lipcu 2014 r. ubiegać się o jego przyznanie, posiada odpowiednie ubranie, nie ponosi kosztów utrzymania domu, które w całości pokrywa matka. Odwołujący spełnia więc ustawowe kryterium do uzyskania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Jak wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji, odmówił on udzielenia wnioskowanej pomocy z uwagi na brak wolnych środków finansowych na zasiłki okresowe. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie organ I instancji odmawiając zasiłku okresowego, dokonał błędnej wykładni przepisu art. 38 ustawy o pomocy społecznej a za podstawę zaskarżonej decyzji przyjął przepis ogólny art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium poleciło, aby organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przeanalizował sytuację finansową odwołującego i uwzględnił powyższe rozważania oraz aktualne orzecznictwo dotyczące przyznawania wnioskowanej przez odwołującego pomocy społecznej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę złożył J. N. Wskazał, że zwracał się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o zasiłek okresowy, a organ wydał decyzję w przedmiocie zasiłku celowego w kwocie 60 zł. Skarżący podniósł, że jest w trudnej sytuacji życiowej, że leczy się specjalistycznie i choruje na nowotwór ust i płuc. Jest bezrobotny bez prawa do zasiłku i nie ma dochodów. Podał, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Skarżący zarzucił, że decyzja Wójta Gminy w [...] została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Należy wskazać, że zarzuty skargi są de facto skierowane przeciwko decyzji organu I instancji. Otóż Kolegium uwzględniając odwołanie skarżącego (wprawdzie z innych przyczyn), uchyliło wadliwą decyzję Wójta Gminy w [...] i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Kolegium jest zgodna z prawem. Przede wszystkim wskazać, należy, że zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny – została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował powyższy przepis. Organ I instancji rozpoznając wniosek skarżącego przeprowadził postępowanie z naruszeniem zasad określonych w przepisach art. 7, 77 § 1, 80 kpa oraz przepisach prawa materialnego, w tym art. 38 ust.1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wójt odmawiając przyznania zasiłku okresowego wprawdzie powołał szereg przepisów tej ustawy, jednakże rozstrzygnięcie oparł na treści art. 3 ust.4 ustawy stwierdzając jednocześnie, że Ośrodek Pomocy społecznej nie dysponuje już środkami finansowymi na tego rodzaju pomoc, gdyż zostały one rozdysponowane w całości już w czerwcu 2014 r. Jednakże organ ten nie wskazał w uzasadnieniu decyzji jakie są potrzeby skarżącego w zakresie utrzymania, jakie ponosi on stałe niezbędne wydatki, jakie ma źródła bieżącego utrzymania oraz jaki jest jego aktualny stan zdrowia i jakie w związku z tym ponosi wydatki na leczenie i leki. Trafne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że zasiłek okresowy jest świadczeniem o charakterze względnie uznaniowym. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 ustawy zasiłek okresowy powinien być przyznany. Do oceny organu pozostawiono jedynie ustalenie, w ściśle określonych granicach, wysokości przyznanego świadczenia oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane. Należy podkreślić, że choć zasiłek okresowy w przypadku spełnienia wymogów do jego otrzymania, jest świadczeniem obligatoryjnym, to jednakże w świetle art. 38 ustawy o pomocy społecznej określenie wysokości świadczenia poddane zostało uznaniu organu administracji. W zakresie wysokości świadczenia ustawodawca określił maksymalne oraz minimalne granice ustawowe (art. 38 ust. 2, 3 i 4 ustawy), natomiast przy ustaleniu okresu, na jaki przyznany ma być zasiłek okresowy, ustawodawca zobowiązał organy do uwzględniania okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej). Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustalenie okresu przysługiwania zasiłku, w odróżnieniu od wysokości świadczenia, nie jest ustalane na podstawie konstrukcji uznania administracyjnego. Użyte w redakcji art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej sformułowanie, zgodnie z którym organ ustala okres, na jaki przyznany ma być zasiłek okresowy, na podstawie okoliczności sprawy powoduje, że organ jest zobowiązany do wskazania konkretnych, wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji okoliczności sprawy, pozostających w związku z czasem, w jakim dana osoba powinna korzystać z pomocy społecznej. Okoliczności powyższe muszą być przy tym tak ustalone i wyjaśnione, aby same narzucały okres, w jakim zainteresowany polepszy trudną sytuację życiową (W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2008, s. 187). W powyższym zakresie decyzja o przyznaniu zasiłku jest więc decyzją związaną. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy podnieść należy, że uznaniowość rozstrzygnięcia w zakresie wysokości zasiłku stałego nakłada na organy pomocy społecznej obowiązek dokonania ustaleń i szczegółowego rozważenia potrzeb wnioskodawcy, przy równoczesnym uwzględnieniu zestawienia rozmiarów udzielanej pomocy, ilości beneficjentów, środków wydatkowanych i wzglądu na możliwości pomocy społecznej. Równocześnie organy administracji publicznej orzekając w sprawie zasiłku okresowego obowiązane są do kierowania się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej, w tym zasadą pomocniczości oraz zasadą udzielania pomocy w rozmiarze odpowiadającym okolicznościom konkretnej sprawy (por. wyroki NSA z 11 lipca 2007 r. o sygn. I OSK 1557/06 oraz z 16 października 2007 r., sygn. I OSK 58/07, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ pomocy społecznej wydając rozstrzygnięcie powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którym kierował się załatwiając sprawę. Wyjaśnienie to w szczególności winno znaleźć uzewnętrznienie w uzasadnieniu decyzji. Decyzja uznaniowa, która nie spełnia tych wymogów stanowi nosi znamiona dowolności. Prawidłowo więc wskazało Kolegium, że decyzja organu I instancji, w żaden sposób nie spełnia powyższych wymogów. Nie odnosi się w jakikolwiek sposób do potrzeb strony w zakresie bieżącego utrzymania, stanu zdrowia i wydatków z tym związanych, źródeł utrzymania, możliwości samodzielnej egzystencji. Trafnie Kolegium wskazało, że brak środków finansowych nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia, jakim jest zasiłek okresowy. Słusznie także organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 3 ust.4 ustawy o pomocy społecznej nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wyżej wskazanego świadczenia. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co skutkuje oddaleniem przez Sąd skargi na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.