I SA/Wa 2956/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda/organ), decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T.T. (dalej jako "Skarżący"), od decyzji Starosty [...] (dalej jako "Starosta/organ I instancji") z [...] grudnia 2020 r., nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości o pow. [...] m2, wywłaszczonej decyzją z [...] lipca 1974 r., nr [...], stanowiącej części aktualnych działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] i nr [...], z obrębu [...] (dawne działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając w szczególności, że postępowanie w przedmiocie zwrotu części opisanej powyżej nieruchomości zostało zakończone ostateczną decyzją, która znajduje się w obrocie prawnym, w związku z czym, ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne, gdyż, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., podjęte w tym zakresie decyzje administracyjne dotknięte byłyby wadą nieważności, jako dotyczące sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jak wyjaśnił przy tym organ, sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości została zakończona ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r., nr [...], którą odmówiono Skarżącemu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], (dawny nr ewidencyjny [...] i [...]) o powierzchni [...] m2, z obrębu [...], z uwagi na to, że cel wywłaszczenia na tym gruncie został zrealizowany. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącego od powyższej decyzji, Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z [...] czerwca 2005 r., nr [...]. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z 6 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 550/06, oddalił skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. W ocenie Wojewody, nie ulega wątpliwości, że zarówno sprawa zakończona decyzją Starosty z [...] czerwca 2006 r., nr [...], jak i sprawa zakończona decyzją Starosty z [...] grudnia 2020 r., nr [...], są tożsame pod względem przedmiotowym – dotyczą bowiem tej samej części nieruchomości o pow. [...] m2, wywłaszczonej decyzją z [...] lipca 1974 r., nr [...], stanowiącej części działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] (dawne działki nr [...] i nr [...])., jak i pod względem podmiotowym – dotyczą tego samego roszczenia byłego właściciela ( [...]), a następnie jego spadkobiercy (Skarżącego), zachowując przez to powagę rzeczy osądzonej. Wojewoda wyjaśnił również, że decyzja z 2005 r została wydana w oparciu o przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego treść normatywna nie uległa od tamtej pory żadnej zmianie. W takiej więc sytuacji, tj. wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, postępowanie w niniejszej sprawie należy umorzyć stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, Starosta prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej części nieruchomości. Odnosząc się do odwołania Skarżącego organ wyjaśnił, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. W ocenie organu, żądanie Skarżącego zawarte we wniosku z [...] maja 2020 r. zostało sprecyzowane w sposób jasny i zrozumiały i nie ma żadnych wątpliwości, co do zamiaru i intencji Skarżącego, który żądał zwrotu nieruchomości, podając jej położenie, konkretne numery działek ewidencyjnych, oraz dane aktu, na podstawie którego nieruchomość została wywłaszczona. Dlatego też Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącego, że w sytuacji wątpliwości co do treści żądania organ I instancji powinien potraktować wniosek Skarżącego jako wniosek o wznowienie postępowania. W tym miejscu organ przypomniał jedynie, że [...] kwietnia 2008 r. Skarżący złożył już wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z [...] stycznia 2006 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z [...] czerwca 2005 r., nr [...]. Jako podstawę wznowienia postępowania Skarżący wskazał art. 145a k.p.a. Po wznowieniu postępowania Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2009 r., nr [...], odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] stycznia 2006 r., nr [...]. Powyższa decyzja Wojewody została następnie utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] października 2010 r., nr [...]. Natomiast skarga Skarżącego na ww. decyzję Ministra Infrastruktury została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2327/10. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody z [...] września 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie i ocenę, że wszczęte na wniosek Skarżącego postępowanie stało się bezprzedmiotowe; 2) art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności wpływających na ostateczne rozstrzygniecie, błędną ocenę, że nie istnieją materialno-prawne przesłanki do dalszego prowadzenia postępowania w tej sprawie, brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania (Gmina [...],[...] 3) art. 136 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak oceny i uwzględnienia okoliczności, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; 4) art. 137 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy poprzez brak uznania nieruchomości będącej przedmiotem wniosku Skarżącego lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu co tym samym oznacza, że podlega ona zwrotowi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] września 2021 r. w całości. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł w szczególności, że jego wniosek dotyczy zwrotu części działek o dawnych nr ewidencyjnych [...] i [...]. Cel publiczny towarzyszący wywłaszczeniu nie został bowiem, zdaniem Skarżącego, zrealizowany o czym świadczą okoliczności wskazane we wniosku i odwołaniu, a także o czym mogą dodatkowo świadczyć załączone do skargi dokumenty. Ponadto podniósł, że stosownie do przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość objęta wnioskiem Skarżącego stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie Skarżący wskazał, że jego wniosek mógł być rozpoznany jako wniosek o wznowienie postępowania w opisanym zakresie, ponieważ o żądaniu wniosku nie decyduje jego forma a treść samego żądania. Kierując do Wojewody odwołanie Skarżący był świadomy tego, że sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości została zakończona ostateczną decyzją Starosty z [...] czerwca 2005 r., którą odmówiono zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego Skarżący wskazał na okoliczność istotnej wady zaskarżonej decyzji którą upatruje w tym, że niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone bez czynnego udziału wszystkich stron, tj. z pominięciem Gminy [...] - jako dotychczasowego właściciela nieruchomości objętej wnioskiem oraz Gminnej Spółdzielni "[...] " w [...] - jako użytkownika spornego terenu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lutego 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Z uwagi jednak na sytuację epidemiczną, niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ww. specustawy covidowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja organu oraz decyzja Starosty z [...] grudnia 2021 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów stanowił art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - oznacza zaś brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1242/17). W rozpoznawanej sprawie organy, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyły postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego z [...] maja 2020 r. dotyczące zwrotu części nieruchomości o pow. [...] m2, wywłaszczonej decyzją z [...] lipca 1974 r., nr [...], stanowiącej części aktualnych działek nr [...] i nr [...], z obrębu [...], które w chwili wywłaszczenia były oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Organy uznał bowiem, że w sprawie zachodzi przypadek tzw. res iudicata, czyli tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzjami Wojewody z [...] stycznia 2006 r., nr [...] oraz Starosty z [...] czerwca 2005 r., nr [...], a sprawą wszczętą z wniosku Skarżącego z [...] maja 2020 r. Zdaniem Sądu, zaskarżone obecnie rozstrzygnięcia organów są prawidłowe. Kwestię braku prawnej możliwości ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości zdaje się dostrzegać również Skarżący, o czym świadczy chociażby zaprezentowane w uzasadnieniu skargi stanowisko. Dla stwierdzenia, że doszło do res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw, z których pierwsza została zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem. Tożsamość sprawy, o której jest mowa powyższa, polega na tym, że występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że występując z wnioskiem o zwrot części nieruchomości o pow. [...] m2, stanowiącej części aktualnych działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] i nr [...], z obrębu [...] (dawne działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]), Skarżący powołał art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej jako "u.g.n.") podnosząc, że wywłaszczona decyzją z [...] lipca 1974 r., nr [...] nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Jak prawidłowo wskazały orzekające w sprawie organy obu instancji, Skarżący wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości, czyli zainicjował sprawę, która była już przedmiotem rozstrzygania przez organy administracji (vide: wspomniane decyzje: Wojewody z [...] stycznia 2006 r., nr [...] oraz Starosty z [...] czerwca 2005 r., nr [...]), a nawet kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (vide: prawomocny wyrok z 6 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 550/06), który oddalił skargę. Co warte podkreślenia, WSA w Warszawie dokonał oceny całej sprawy również pod kątem wystąpienia podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji organów – nie znajdując ku temu żadnych podstaw. Zdaniem Sądu orzekającego, obecnie jakakolwiek polemika z materiałem dowodowym i jego sądową oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku nie jest zatem dopuszczalna. Niewątpliwie zatem sprawa zwrotu części nieruchomości o pow. [...] m2, stanowiącej części aktualnych działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] i nr [...], została zakończona ostatecznym i prawomocnym rozstrzygnięciem. Organy słusznie podniosły zatem, że w poprzednio rozpatrywanej sprawie dotyczącej tej samej nieruchomości zachodzi ten sam przedmiot sprawy (żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – części aktualnych działek nr [...] i [...] o pow. [...] m2), jak też są te same strony postępowania, czyli Skarżący, który wstąpił do poprzedniego postępowania jako następca prawny S.T.. Nie można również zarzucić błędu organom, które stwierdziły, że nie zaistniały żadne nowe okoliczności faktyczne, nieznane organom, oraz że stan prawny nie uległ zmianie. W odniesieniu natomiast do kwestii wskazanej w skardze a mianowicie ewentualnego naruszenia przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czego Skarżący upatruje w braku udziału wszystkich stron w obecnym postępowaniu zwrotowym, co miało nastąpić na skutek pominięcia przez organy – Gminy Miasta [...] oraz Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...], Sąd wyjaśnia, że Skarżący nie ma racji w tym zakresie. Wyjaśnić bowiem należy, za ugruntowanym już stanowiskiem judykatury, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1647/17). Wywody Skarżącego w powyższej części są zatem całkowicie błędne, ponieważ nawet ewentualne, błędne pominięcie przez organ niektórych stron postępowania (w tym przypadku Gminy Miasta [...] oraz Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...]) może być skutecznie podniesione jako zarzut wobec wydanej decyzji w takim postępowaniu tylko przez stronę, która została pominięta. Z taką sytuacją niewątpliwie nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący brał bowiem udział w postępowaniu przed organami, czego wyrazem jest wszak złożona przez niego skarga. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zaistniała zatem podstawa faktyczna zobowiązująca organy do wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wniesienie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, którego jednoznaczna treść od samego początku nie mogła budzić jakichkolwiek wątpliwości (wbrew temu co podniesiono w skardze), w sytuacji gdy ostateczną decyzją organ orzekł już o jego niezasadności sprawia, że istnieje przeszkoda o charakterze przedmiotowym czyniąca jego ponowne rozpoznanie niedopuszczalnym. Dalsze zatem procedowanie w przedmiocie takiego żądania jest bezprzedmiotowe, ponieważ decyzja wydana w takim postępowaniu byłaby obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną). W ocenie Sądu, organy w sposób prawidłowy zastosowały przepis art. 105 § 1 k.p.a., wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Uwzględniając powyższe, Sąd nie dopatrzył się także naruszenia powołanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 136 i 137 u.g.n. Decyzja o umorzeniu postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w decyzji wydanej w trybie art. 105 § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).