I SA/Wa 296/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę Decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.R.P. 2017 r. poz. 1257 – dalej jako kpa), § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.R.P. 1945/10/51, dalej jako rozporządzenie) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania Gminy [...], złożonego od części decyzji Wojewody [...] znak: [...] z [...] kwietnia 2015 r. w zakresie punktu [...] tej decyzji, stwierdzającego, że parcela [...] [...] i parcele [...] [...] i [...], objęte wykazem hipotecznym [...], stanowiące część działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] i [...] położone w J., w powiecie [...] - nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (j.t. Dz.U.R.P. 1945 r. nr 3 poz. 13 dalej jako dekret), utrzymał w mocy ww decyzję. Decyzja ta zapadła po rozpoznaniu wniosku B. B. z [...] kwietnia 2014 r. o stwierdzenie, że zespół [...] w J. nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jako nieprzydatny do realizacji celów reformy rolnej i nie pozostający w związku funkcjonalnym z częścią produkcyjną majątku J.. W uzasadnieniu organ wskazał, że dobra J. liczyły [...] ha (w tym [...] ha użytków rolnych) i zostały przejęte na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego. Zdaniem organu nacjonalizacji podlegały jednak tylko grunty rolne (które mogły być wykorzystane do działalności rolnej) albo będące w związku funkcjonalnym z częścią rolną, natomiast będący aktualnie własnością gminy [...] zespół [...] nie podlegał nacjonalizacji w ramach reformy rolnej, ponieważ nie był wykorzystywany rolniczo i nie mógł służyć żadnemu z celów tej reformy. Organ wskazał, że wg art. 2 ust. 1 lit. e dekretu "na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał [...] ha powierzchni ogólnej, bądź [...] ha użytków rolnych, a na terenie województw [...], [...], [...], jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał [...] ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni." Wyjaśnił dalej, że zasadniczo reformie rolnej podlegały nieruchomości ziemskie tj. przydatne rolniczo ale dekret objął nie tylko grunty o cechach typowo rolnych, lecz także i te, które nie nadawały się bezpośrednio do produkcji, ale były niezbędne do funkcjonowania części rolnej i miały uzasadnienie w prowadzeniu gospodarstwa rolnego – tj. takie, które pozostawały w związku funkcjonalnym z jego prowadzeniem. Podał, że związek funkcjonalny jest to dwustronne powiązanie części rolnej i pozarolnej tak silne, że obie części były wzajemnie sprzężone i osobno nie miały gospodarczego sensu (drogi, przedsiębiorstwa i obiekty choćby ułatwiające bieżącą wytwórczość rolną). Chodziło o łączne funkcjonowanie wzajemnie zdeterminowane ruchem gospodarstwa rolnego. Związek funkcjonalny, jak wskazał organ, winien wynikać więc z silnej zależności między częścią rolną i pozarolną majątku i powinna to być zależność przedmiotowa tj. istotna gospodarczo dla każdego właściciela obu tych części (oderwana od subiektywnych upodobań podmiotowych i sytuacji życiowej właściciela). Organ wyjaśnił także, że związek funkcjonalny wynika z prawnego pojęcia części składowej nieruchomości. Pozwala on rozsądnie pogodzić tekst dekretu rolnego o "przejęciu nieruchomości ziemskiej w całości" oraz nazwę dekretu "o przeprowadzeniu reformy rolnej" i cel reformy (przejęcie tylko gruntów związanych z rolnictwem). Przywołał wyrok NSA z dnia 3 marca 2016 r. I OSK 2629/15 i dwie wiążące uchwały siedmiu sędziów- NSA z dnia 5, czerwca 2006 r. (I OPS 2/06) i dnia 10 stycznia 2011 r. (I OPS 3/10). Odnośnie do spornego majątku minister podał, że nie stwierdził istnienia związku funkcjonalnego między majątkiem rolnym J. a zespołem [...] na parcelach nr [...], [...] i [...] (częściach aktualnych działek nr [...] i [...]) gdyż park i dwór były nieprzydatne rolniczo i nie wspomagały produkcji rolnej, realizowanej w gospodarczej części majątku J.. Wg organu prowadzenie gospodarstwa rolnego nie było też niezbędne, aby urządzić park i dwór, nie istniały więc istotne prawnie wzajemne powiązania między działalnością rolną folwarku oraz funkcją reprezentacyjną parku. Minister w szczególności wskazał, że na wnioskowanym obszarze nie znajdowały się żadne urządzenia rolne (stodoły, kurniki itp.), ani żadne inne obiekty pozarolne choćby powiązane funkcjonalnie z produkcją (np. biura zarządu, kantor do wypłaty wynagrodzeń, księgowości i przyjmowania interesantów, mieszkania robotników rolnych, drogi zapewniające dojazd do pól, zakłady przetwórstwa rolnego itp.) Wskazał na metryczkę zabytkowego dworu z przeznaczeniem mieszkalnym dworu i brak jakichkolwiek pomieszczeń gospodarczych czy biurowych i ustalił, że sady, oranżeria, obora dworska były urządzone już poza wnioskowanym terenem. W konsekwencji uznał, że skoro pomieszczenia dostosowane do zarządzania dobrami, mieszkania pracowników i obiekty folwarczne znajdowały się poza zespołem [...], to nie podlegał on przejęciu w trybie przepisów dekretu. Minister podał także że była to willa podmiejska z 1900 r., cechująca się kompilacją stylów architektonicznych modernizmu i tradycyjnych elementów. Dworek ten był udekorowany architektonicznie, z ryzalitami i lizenami, pokoje mieszkalne ustawione były amfiladowo, a posadzki i podłogi dopiero po przejęciu zostały zastąpione wylewką betonową, charakterystyczną dla wykorzystywania pozamieszkalnego. Ponadto organ ustalił, że budynku istniała sala balowa, wykluczająca jego biurowe lub produkcyjne funkcje. Dworek był posadowiony w parku krajobrazowym o urozmaiconym ukształtowaniu, stanowił zatem przykład typowej siedziby ziemiańskiej, ponadto został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Wydziału Kultury i Sztuki z dnia [...] października 1986 r. Minister zwrócił też uwagę, że nie było tam urządzeń i mebli biurowych, lecz sprzęty osobiste właścicielki, przedmioty artystyczne i bogata biblioteka a zagospodarowanie parku wykluczało jego przydatność rolną i związki z produkcją (brak drzewek owocowych, odzwierciedlony w metryczce zabytkowego dworu, zieleń przecięta alejką-ścieżką od wejścia do parku przy figurach [...], "wysoki bogaty drzewostan", tj. "buki amerykańskie, modrzewie, topole, brzozy, graby, osiki, dęby, kasztany, obwód niektórych drzew przekraczał [...] metrów, wiek [...] lat", dwa stawy). W tym zakresie minister przywołał orzecznictwo, wg którego parki pokryte starodrzewiem nie podlegały nacjonalizacji w ramach reformy rolnej (wyroki NSA z 20 kwietnia 2009 r. I OSK 579/08; WSA w Warszawie z 23 maja 2016r. I SA/Wa 1459/15, z 25 lutego 2016r. I SA/Wa 2007/15 i dnia 13 maja 2015 r. I SA/Wa 290/15). Minister wyjaśnił także, że decyzja o niepodpadaniu części nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu nie zatwierdza podziału nieruchomości do zwrotu, gdyż jest to decyzja deklaratoryjna, która nie powoduje zmiany właściciela. W skardze na opisaną na wstępie decyzję ministra gmina [...] zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 7, 77 § 1 kpa polegające na błędnym ustaleniu stanu sprawy, w związku z przyjęciem, iż zespół dworsko - parkowy w J. nie pozostawał w związku funkcjonalnym i gospodarczym z nieruchomością o charakterze rolniczym i nie był niezbędny do prowadzenia produkcji rolniczej realizowanej w gospodarczej części majątku ziemskiego w J., co pozostawało z sprzeczności z ówczesną definicją nieruchomości ziemskiej. - art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej, swobodnej oceny dowodów. Skarżąca zarzuciła też organowi naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 1 i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że zespół dworsko - parkowy będący integralną częścią składową majątku ziemskiego, nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na brak związku funkcjonalnego i gospodarczego z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. Skarżąca zarzuciła, iż stanowił on integralną i niewyodrębnioną prawnie część nieruchomości ziemskiej, zatem spełniał przesłanki do uznania go za nieruchomość ziemską podlegającą przejęciu w całości. Powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji co do działek o nr [...] i [...] i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła, iż nie uchylała się od poszukiwania dowodów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jednak z uwagi na znaczny upływ czasu nie była w stanie ich zaoferować. Zarzuciła, że wniosek o oględziny majątku nie został uwzględniony, a także że to na organach administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego gdy tymczasem organ skupił się tylko na faktach przemawiających za przyjętym rozstrzygnięciem, posiłkując się popierającym je orzecznictwem. Wskazała, że w czasach reformy rolnej wszystkie nieruchomości, w tym te, na których położony jest dwór i park stanowiły jeden majątek, a brak jest dowodów na to, iż był on zarządzany z innego miejsca niż dwór. Zdaniem skarżącej dwór wraz z otaczającym go parkiem był częścią nieruchomości bezpośrednio nastawionej na realizację celu rolniczego i miał istotne znaczenie dla funkcjonowania całości gospodarstwa rolnego. Zarzuciła ona, iż nieruchomości typowo rolne powinny być odpowiednio zarządzane, a ich eksploatacja poddawana kontroli właściciela, a zatem zespół dworsko pałacowy pełnił jej zdaniem funkcję administracyjną, której celem było zarządzanie posiadanymi ziemiami. Gdy chodzi o styl zabudowy skarżąca zarzuciła, iż w każdej tego typu budowli istniały pomieszczenia mieszkalne wykonane w określonym stylu i cechujące się konkretnymi ozdobami a zastosowanie określonego stylu architektonicznego nie świadczyło o braku związku funkcjonalnego i gospodarczego dworu względem gruntów o przeznaczeniu rolniczym, podobnie wpisanie dworku w rejestrze zabytków. Dalej skarżąca podniosła, iż nieruchomość ziemska, zgodnie z ówczesną interpretacją przepisów, nie była rozumiana tylko jako grunty o przeznaczeniu typowo rolniczym gdyż na potrzeby dekretu należało uznać "każdą nieruchomość położoną poza granicami administracyjnymi miast". Przywołała m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1981/07, wg którego zespół pałacowo-parkowy, leżący w obrębie gospodarstwa rolnego niewyodrębniony prawnie od majątku ziemskiego stanowił jego część składową, a niewyodrębniona prawnie siedziba właściciela nieruchomości ziemskiej dzieliła los nacjonalizowanej nieruchomości oraz wyrok NSA z 5 października 1998 r., sygn. akt. IV SA 1658/96. Ponadto, zaskarżona decyzja wg skarżącej jest wadliwa również z tego powodu, iż zaakceptowała rozstrzygnięcie organu I instancji, o niepodleganiu pod działanie dekretu zespołu dworsko- parkowego, mimo braku sprecyzowania w sposób jednoznaczny granic tego zespołu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa a jej uzasadnienie spełnia kryteria z art. 107 § 3 kpa. Organ rzeczowo odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego a swoje stanowisko, gdy chodzi o stan prawny i kwalifikację ustalonego stanu faktycznego – poparł orzecznictwem NSA. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, pod jego działanie podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź [...] ha powierzchni ogólnej, bądź [...] ha użytków rolnych, a na terenie województwa [...], [...]i [...], jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał [...] ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Objęta wnioskiem nieruchomość stanowiła zespół dworsko-parkowy położony w J. i wchodziła w skład dużego majątku ziemskiego o powierzchni ponad [...] ha. Wypełnienie głównej przesłanki obszarowej nie było więc w sprawie sporne. Abstrahując od przesłanki normy obszarowej, którą niewątpliwie spełniała nieruchomość o powierzchni całkowitej ponad [...] ha, w skład której wchodził sporny zespół [...], kluczowym zagadnieniem, niezbędnym do stwierdzenia, czy nieruchomość dworska otoczona parkiem podlegała, czy nie podlegała wyłączeniu spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, było ustalenie istnienia, bądź nieistnienia związku funkcjonalnego zespołu z pozostałą, zasadnie przejętą na rzecz Skarbu Państwa, częścią majątku. Objęte decyzją parcele (w zaskarżonej części) obejmowały wyłącznie zabytkowy dworek (wpisany do rejestru zabytków) wraz z otaczającym go parkiem o charakterze naturalistycznym z zachowanym starodrzewem. Nie sposób zatem przyjąć, jeśli uwzględni się jeszcze inne ustalenia organu, zresztą szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - iż działki te były funkcjonalnie związane z gospodarstwem rolnym. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wynika, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości lub ich części, które mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, sadowniczej, zwierzęcej. Zespoły dworsko-parkowe czy pałacowo-parkowe, jako typowo mieszkalne, co do zasady wyłączane są z ww reformy i orzecznictwo w tym zakresie nie budzi wątpliwości (o ile spełnione są warunki braku powiązania z częścią gospodarczą majątku). Tymczasem strona skarżąca neguje w ogóle zasadność rozdzielania budynków typowo rezydencjalnych (reprezentacyjnych) czy wyłącznie mieszkalnych od pozostałej części majątków ziemskich przejętych na rzecz państwa w trybie przepisów dekretu. Innymi słowy skarżąca kwestionuje ugruntowaną w orzecznictwie linię co do zespołów dworsko-parkowych, natomiast w zakresie tego konkretnego majątku położonego w [...] nie przedstawia osobnych rzeczowych argumentów. Skarżąca, jak zwrócił uwagę organ, nie wykazała inicjatywy dowodowej a jej udział w spawie sprowadza się jedynie do negacji ustaleń dokonywanych w toku postępowania przez ministra. Tymczasem swoje stanowisko organ szczegółowo uzasadnił zarówno jeśli chodzi o opisanie objętej decyzją "nieruchomości", jej stylu, charakteru czy cech a także jeśli chodzi o powiązania z częścią rolną całego majątku. Ustalenia poczynione w niniejszej sprawie pozwalają przyjąć, że zespół [...] nie podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej. Zgromadzone dowody, wbrew stanowisku skarżącej, prowadzą do wniosku, że związek funkcjonalny między zespołem dworsko-parkowym a pozostałą częścią majątku J. – nie istniał; a zatem że wnioski wyprowadzone ze zgromadzonego materiału dowodowego nie zapadły w wyniku błędnej czy dowolnej oceny dowodów więc z naruszeniem art. 77 czy art. 80 kpa. Nie było zatem podstaw do uznania, że parcele określone w pkt. 1 a decyzji podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Z akt sprawy administracyjnej wynika bowiem, że ww zespół [...] pełnił funkcje mieszkalne i reprezentacyjne, nie ustalono przy tym aby stanowił miejsce zarządzania majtkiem. Wskazuje na to choćby standard wyposażenia budynku dworu (np. sala balowa czy biblioteka). Zestawienie wszystkich cech tej otoczonej starodrzewiem nieruchomości świadczy o tym, że było to miejsce wypoczynku i życia towarzyskiego a nie miejsce zarządu majątkiem a zatem, że dworek stanowił wyodrębnioną funkcjonalnie całość. Strona skarżąca zresztą okoliczności tych nie neguje, a neguje zasadność w ogóle rozdzielania w danym majątku (jako całości) funkcji mieszkalnych jego zabudowań od funkcji gospodarczych. Tymczasem dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego zespół [...] był zbędny, a część [...] mogła funkcjonować samodzielnie, bez gospodarstwa rolnego, pełniąc jedynie funkcje mieszkalne. Poza tym sam fakt, że właściciel miał decydujący głos w sprawach związanych z funkcjonowaniem prowadzonego gospodarstwa rolniczego, oraz że czerpał pożytki z uprawianej przez siebie ziemi, nie musi wskazywać na to, iż funkcjonowanie gospodarstwa rolnego było uzależnione od funkcjonowania zespołu dworskiego. Zespół [...], jako wyodrębniona funkcjonalnie część majątku, stanowiący jedynie siedlisko mieszkalne i wypoczynkowe mógł funkcjonować w oderwaniu od gospodarstwa rolnego. Sam związek podmiotowy - przez osobę właściciela - był niewystarczający dla objęcia tej części majątku ziemskiego przepisami dekretu. W konsekwencji za prawidłowe należało uznać orzeczenie, że przedmiotowy zespół [...] nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Dla wysunięcia innego stanowiska nie jest wystarczające przekonanie skarżącej, że wyłączanie zespołów [...] nie ma odzwierciedlenia w żadnym przepisie dekretu rolnego. Wreszcie, gdy chodzi o zarzut wskazujący na brak sprecyzowania obszaru zespołu dworsko-parkowego, nie sposób pominąć, iż decyzja I instancji w zaskarżonym punkcie utrzymanym w mocy przez ministra posługuje się konkretną numeracją działek ewidencyjnych i tylko tej części nieruchomości, konkretnie oznaczonej dotyczy. Poza zakresem orzekania była pozostała część nieruchomości. Nie można zatem uwzględnić zarzutu co do tego, iż organ w istocie nie ustalił co jest przedmiotem orzeczenia. Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut skarżącej wskazujący na to, że organ zaniechał przeprowadzenia oględzin. Oględziny mogły odzwierciedlić tylko obecny stan nieruchomości, tymczasem w tej sprawie istotny jest stan sprzed 13 września 1944 r. Brak oględzin nieruchomości stanowi co prawda uchybienie procesowe, zwłaszcza jeśli był wnioskowany w toku postępowania, jednak w świetle pozostałych poczynionych w sprawie ustaleń, nie miał on wpływu na wynik sprawy. Zarówno dekret, jak rozporządzenie wykonawcze z dnia 1 marca 1945 r. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "nieruchomość ziemska". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (uchwała z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje się jednak, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Na cele reformy rolnej nie powinny być natomiast przeznaczane nieruchomości niemające takiego charakteru, niepozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym. Przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia należy zatem oceniać możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele określone w dekrecie. W tym świetle ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że w toku rozpoznawania sprawy doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na jej wynik. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest wystarczające. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.