I SA/Wa 2966/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku M. T. o ponowne rozpoznanie sprawy, uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Refom Rolnych z dnia [...] listopada 1948 r., nr [...]. Decyzja Ministra z dnia [...] sierpnia 2014 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewódzki Urząd Ziemski w B. orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1946 r., nr [...] uznał, że majątek [...] o obszarze [...] ha stanowiący byłą własność Z.T. podlega przejęciu na cele reformy rolnej. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1948 r., [...] Minister Rolnictwa i Reform Rolnych utrzymał w mocy ww. orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego Ziemskiego w B. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1948 r. wystąpił Z. T. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] września 1994 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1948 r. Na powyższą decyzję Ministra z dnia [...] września 1994 r. została wniesiona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, po rozpatrzeniu której, Sąd wyrokiem z dnia [...] grudnia 1995 r., sygn. akt II SA 1698/94 orzekł o jej oddaleniu. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2003 r. M. T. - następca prawny byłego właściciela nieruchomości, zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1994 r., nr [...]. Decyzją z dnia [..] czerwca 2009 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie z ww wniosku, a następnie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. M. T. zaskarżył powyższą decyzję Ministra z dnia [...] sierpnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1789/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. Sąd wskazał, że treść złożonego wniosku oraz jego zatytułowanie pozostają ze sobą w sprzeczności. Zdaniem Sądu Minister powinien dokonać niezbędnych ustaleń odnośnie rzeczywistych intencji skarżącego, mając na uwadze, że decydujące znaczenie ma treść wniosku z dnia [...] listopada 2003 r., a nie jego tytuł. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. wnioskodawca uzupełnił swój poprzedni wniosek o żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1948 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wskazał m.in., iż nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1994 r., z uwagi na fakt, iż decyzja ta została zaskarżona do NSA, który wyrokiem z dnia [...] grudnia 1995 r. skargę oddalił. Odnosząc się do drugiego z żądań zawartych we wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1948 r. stwierdzono, iż jest ono bezprzedmiotowe ponieważ kwestia ta została rozstrzygnięta prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1994 r. W związku z powyższym postępowanie przed organem administracji powinno ulec umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił M. T., zarzucając decyzji, iż została ona wydana wskutek błędnej interpretacji treści wniosku, który powinien być potraktowany jako wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. została wydana po wezwaniu i szczegółowym pouczeniu wnioskodawcy, aby doprecyzował przedmiot swojego żądania sformułowany we wniosku z dnia [...] listopada 2003 r., co też uczynił pismem z dnia [...] maja 2010 r. W wymienionym piśmie strona ponowiła swoje dotychczasowe żądanie wyrażone we wniosku z dnia [...] listopada 2003 r. poszerzając je jednocześnie o żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1948 r. Ponadto Minister stwierdził, że z ww. pisma wynika, iż pojawienie się nowych dowodów uzasadniać ma stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1994 r. oraz Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1948 r. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. T. Sąd wyrokiem z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2052/12 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Refom Rolnych z dnia [...] listopada 1948 r., nr [...]. Organ wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W ww. wyroku z dnia 8 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należy zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić kwestionowana decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz umorzyć prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1994 r., a także umorzyć prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1948 r. W ocenie Sądu strona we wniosku z 2003 r. nie domagała się wycofania z obrotu prawnego ww. decyzji z 1994 r. i z 1948 r. w trybie postępowania nieważnościowego. Zdaniem Sądu wniosek M.T. z dnia [...] listopada 2003 r. należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania, z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy na etapie postępowania odwoławczego. Skarżący bowiem zmienił swoje wcześniejsze stanowisko wskazując, iż domaga się rozpoznania wniosku z dnia [..] listopada 2003 r. w trybie wznowienia postępowania. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, Minister działając w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zobligowany był do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym. Organ odwoławczy nie mógł bowiem rozstrzygać wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ naruszyłby prawo strony do rozpoznania jej sprawy w dwóch instancjach administracyjnych (art. 15 k.p.a.). Sąd wskazał, iż poprzez wydanie decyzji odwoławczej Minister nie miał doprowadzić do umorzenia postępowania z wniosku z dnia [...] listopada 2003 r., ale do umorzenia tych konkretnych postępowań nieważnościowych, które jak się okazało na etapie odwoławczym, były przeprowadzone w niewłaściwym trybie (nieważnościowym zamiast wznowieniowym). W omawianym wyroku WSA w Warszawie zobowiązał Ministra do rozpoznania wniosku M.T. z dnia [...] listopada 2003 r. o wznowienie postępowań zakończonych dwoma decyzjami, tj. decyzją Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1948 r. oraz decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1994 r. Wobec tego Minister przeprowadzi dwa odrębne postępowania wznowieniowe. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. stała się przedmiotem skargi M. T. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: a) art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający słuszny interes obywatela, przy uwzględnieniu partykularnego interesu władzy, poprzez brak podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, w tym także tych zmierzających do uwzględnienia pełnego stanowiska wnoszącego podanie zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2003 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] maja 2010 r. o żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1948 r.; b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów państwa i podważający świadomość prawną obywateli, które polegało na nieuwzględnieniu charakteru podnoszonych przez wnoszącego podanie zarzutów; c) art. 77 k.p.a. w skutek nie podejmowania czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz utrzymania w mocy rozstrzygnięcia, które nie zostały oparte na całym zgromadzonym materiale dowodowym, podczas gdy z dokumentów dołączonych do wniosku z dnia z [...] listopada 2003 r. wynika, że obszar nieruchomości [...], a powierzchnia użytków rolnych wynosiła [...], ha, tym samym w przedmiotowym stanie faktycznym nieprawidłowo zastosowano art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr. 3, poz.13) i tym samym nieruchomość [...] niesłusznie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa; d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne i niepełne uzasadnienie decyzji, ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie wymaga zastosowania; e) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, iż wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu bezwarunkowo wiążą organ, pomimo iż wskazania sądu nie mogą z góry narzucać rozstrzygnięcia konkretnych kwestii chociażby jak ocena ustalonego w sprawie zmienionego stanu faktycznego; f) art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie podczas postępowania zasady zaufania obywateli do państwa, co polegało w szczególności na prowadzeniu postępowania w sposób budzący wątpliwość co do rzetelności organu, g) art. 1 protokołu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nieuwzględnienie dyrektywy, zgodnie z którą organy państwa są zobowiązane do powstrzymywania się stosowania prawa w sposób mogący ograniczyć lub niweczyć prawo do rekompensaty tytułem utraconego prawa własności. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w zaskarżonej decyzji w części; dot. umorzenia postępowania w sprawie stwierdzania nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1994 r., nr [...] oraz umorzenia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1948 r. nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli ocenia czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. Z 2012 r. poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną. W rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Refom Rolnych z dnia [...] września 1994 r., nr [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Refom Rolnych z dnia [...] listopada 1948 r., nr [...]. Podkreślić należy, że sprawa ta była już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2052/12 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. W wyroku tym Sąd wskazał, iż Minister pominął to, że w niniejszej sprawie na etapie postępowania odwoławczego doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, ponieważ skarżący zmienił swe wcześniejsze stanowisko wskazując, że domaga się rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2003 r. w trybie postępowania o wznowienie postępowania. Przy czym ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić kwestionowaną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz umorzyć prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1994 r., a także umorzyć prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1948 r. W ocenie Sądu rozpoznającego wówczas sprawę strona we wniosku z 2003 r. nie domagała się wycofania z obrotu prawnego ww. decyzji z 1994 r. i z 1948 r. w trybie postępowania nieważnościowego. Zdaniem Sądu wniosek M.T. z dnia [...] listopada 2003 r. należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania, z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy na etapie postępowania odwoławczego. Skarżący bowiem zmienił swoje wcześniejsze stanowisko wskazując, iż domaga się rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2003 r. w trybie wznowienia postępowania. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, Minister działając w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zobligowany był do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym. Organ odwoławczy nie mógł bowiem rozstrzygać wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ naruszyłby prawo strony do rozpoznania jej sprawy w dwóch instancjach administracyjnych (art. 15 k.p.a.). Sąd wskazał, iż poprzez wydanie decyzji odwoławczej Minister nie miał doprowadzić do umorzenia postępowania z wniosku z dnia [...] listopada 2003 r., ale do umorzenia tych konkretnych postępowań nieważnościowych, które jak się okazało na etapie odwoławczym, były przeprowadzone w niewłaściwym trybie (nieważnościowym zamiast wznowieniowym). W omawianym wyroku Sąd zobowiązał Ministra do rozpoznania wniosku M. T. z dnia [...] listopada 2003 r. o wznowienie postępowań zakończonych dwoma decyzjami, tj. decyzją Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1948 r. oraz decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1994 r. Powyższe wytyczne zawarte w powołanym wyroku Sądu wiązały zatem organ administracji na mocy art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania, a co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Powołany przepis art. 153 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 października 1998 r., I SA 1663/96), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim, wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz do oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po jego wydaniu, natomiast te kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu i co do których Sąd dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana". Znaczenie i ranga ustrojowa unormowania z art. 153 powołanej ustawy stanowi bowiem gwarancję spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniającego realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej (por. wyroki Sądu Najwyższego z 18 grudnia 1997 r., III RN 96/97 - OSNAPiUS 1998, nr 18, poz. 529; z 25 grudnia 1998 r., III RN 130/97 - OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2 i OSP 1999, nr 5, poz. 101; NSA z 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2408/98 - LEX nr 44392; NSA z 6 września 2001 r., III SA 3377/00 - LEX nr 54000; NSA z 19 listopada 2001 r., FSA 3/01 - ONSA 2002, nr 2, poz. 49; NSA z 10 kwietnia 2003 r., I SA 45/03 - LEX nr 148897; NSA z 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05 - LEX nr 187/499). Rozpatrując przedmiotową sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdza, że organ wydając zaskarżoną decyzję wykonał w pełni zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2051/12, w konsekwencji czego uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Refom Rolnych z dnia [...] września 1994 r., nr [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Refom Rolnych z dnia [...] listopada 1948 r., nr [...]. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku