I SA/Wa 304/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2018 r. nr [...] o uznaniu za nienależnie pobrane przez K. Z. część świadczenia rodzicielskiego przyznanych decyzją Burmistrza [...] i obowiązku jego zwrotu wraz z odsetkami. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Burmistrz [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], przyznał K. Z. na okres od 23 marca 2017 r do 26 czerwca 2018 r. przewidziane w art. 17c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.)przywoływanej dalej jako: "u.ś.r." świadczenie rodzicielskie w związku z urodzeniem [...] marca 2017 r. przy jednym porodzie dwojga dzieci – F. i K.. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. [...] Burmistrz [...] uchylił z dniem [...] stycznia 2018 r. swoją decyzję z [...] kwietnia 2017 r., w związku ze zmianą miejsca zamieszkania uprawnionej i zamieszkaniem przez nią w [...]. W toku weryfikacji prawa do świadczenia rodzicielskiego przez Prezydenta [...] powzięto informację o ustaleniu na rzecz K. Z. decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] na okres 180 dni (do 16 października 2017 r.) prawa do zasiłku dla bezrobotnych, który przez pierwsze 90 dni wynosił 831,10 złotych, a od 19 lipca 2017 r. 652,60 złotych. W związku z czym po wszczęciu z urzędu postępowania, Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2019 r., uznał część wypłaconych K. Z. w okresie od 20 kwietnia 2017 r. do 16 październik 2017 r. świadczeń rodzicielskich w łącznej kwocie 4482,80 złotych (z rozbiciem jej na poszczególne okresy ich pobierania) za nienależnie pobrane i orzekł o obowiązku ich zwrotu wraz z odsetkami. W motywach tych decyzji organy wskazywały, że zgodnie z art. 17c ust. 6 u.ś.r. "w razie urodzenia dziecka przez kobietę pobierającą zasiłek dla bezrobotnych [...], świadczenie rodzicielskie przysługuje jednemu z rodziców w wysokości różnicy między kwotą świadczenia rodzicielskiego a kwotą pobieranego przez kobietę zasiłku dla bezrobotnych pomniejszonego o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych." W związku z czym wywodziły, że wyżej wymienionej w okresie pobierania przez nią zasiłku dla bezrobotnych świadczenie rodzicielskie przysługiwało w pomniejszonej wysokości. Tym samym cześć kwoty wypłaconego jej świadczenia rodzicielskiego w wymiarze odpowiadającym kwocie wypłacanego równolegle zasiłku dla bezrobotnych stanowi świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. i podlega zwrotowi. Kolegium dostrzegało wprawdzie, że art.17c ust. 6 powołanej ustawy w swoim literalnym brzmieniu, odnosi się do urodzenia dziecka w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych, a nie urodzenia go przed uzyskaniem prawa do tego zasiłku (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), jednakże wywodziło, że ratio legis art. 17c u.ś.r. polega na pomocy osobom bezrobotnym, które nie mają prawa do zasiłku bądź urlopu macierzyńskiego. Wskazywało nadto na pouczenie wyżej wymienionej w decyzji przyznającej świadczenie o obowiązku informowania organu o uzyskaniu dochodu. Za niewiarygodne uznawało przy tym jej oświadczenie składane na etapie postępowania odwoławczego o informowaniu pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o fakcie pobierania zasiłku. Na powyższą decyzję K.Z wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc w niej argument o informowaniu Ośrodka Pomocy Społecznej o pobieraniu zasiłku. W uzupełnieniu skargi ustanowiony dla wyżej wymienionej z urzędu pełnomocnik zarzucił decyzji obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 c ust. 6, art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r, a także przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Uzasadniając te zarzuty wskazywał, że z treści art. 17c ust. 6 u.ś.r. w sposób jednoznaczny wynika, że ograniczenie wysokości świadczenia rodzicielskiego o kwotę pobieranego zasiłku dla bezrobotnych ma miejsce tylko w takim przypadku gdy dziecko urodzi się w czasie pobierania przez kobietę zasiłku dla bezrobotnych lub w ciągu miesiąca po zakończeniu jego pobierania. Przepis ten w żaden sposób nie odnosi się zatem do sytuacji, w której kobiecie otrzymującej świadczenie rodzicielskie, zasiłek dla bezrobotnych przyznany zostanie w czasie pobierania świadczenia rodzicielskiego. Wywodził nadto, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia może być orzeczony dopiero wówczas, gdy dane świadczenie w sposób ostateczny uznane zostanie za nienależne. W związku z czym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też rozważenie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Artykuł 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości rzeczowej i miejscowej z urzędu. W sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych, zgodnie z art. 20 ust. 2 u.ś.r. postępowanie prowadzi "organ właściwy", którym po myśli art. 3 pkt 11 tej ustawy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Organ właściwy też oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń (art. 32 ust. 1 u.ś.r.). Jest on też uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego i nakładającej obowiązek jego zwrotu. Z uwagi na powiązanie właściwości miejscowej "organu właściwego" z miejscem zamieszkania osoby, ustalenia wymagało, który konkretnie organ będzie właściwy do rozstrzygania o przyznanych świadczeniach w sytuacji, gdy dochodzi do zmiany miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy po okresie ich pobierania. Kwestia ta była już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygającego spory o właściwość. W wydanych w tym przedmiocie postanowieniach z 28 lipca 2017 r. I OW 91/17 (lex nr 2387426) oraz z 14 grudnia 2017 r. I OW 150/17 (lex nr 2434139) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że definiujący organ właściwy art. 3 pkt 11 u.ś.r. należy interpretować z uwzględnieniem wykładni funkcjonalnej i celowościowej a także systemowej. Celem powołanego przepisu jest bowiem zapewnienie jednoznaczności co do organów właściwych w sprawie, a jego funkcją jest uczynienie postępowań administracyjnych prowadzonych w trybie powołanej ustawy bardziej efektywnymi m.in. poprzez zapobieganie podważaniu skuteczności realizacji celów ustawy, w tym w zakresie egzekwowania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, przez zmiany właściwości organów, wywołane na przykład właśnie zmianą miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W związku z czym wywiedziono, że przez "miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne" wskazane w art. 3 pkt 11 u.ś.r. należy rozumieć miejsce, w którym ta osoba zamieszkuje lub zamieszkiwała w okresie relewantnym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania danego świadczenia rodzinnego. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że organem właściwym w sprawach dotyczących świadczenia rodzicielskiego wypłaconego w okresie od 28 marca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. (a więc także od 20 kwietnia do 16 października 2017 r.) będzie Burmistrz [...], który wydał decyzję owe świadczenia przyznające. Późniejsza zmiana miejsca zamieszkania przez skarżącą dla oceny jego właściwości nie ma więc znaczenia. W konsekwencji czego w przedmiocie tym nie mógł wszcząć postępowania jak też wydawać w nim merytorycznej decyzji Prezydent [...]. Rozstrzygnięcie zaś sprawy z naruszeniem przepisów o właściwości, stanowi kwalifikowaną wadę prawną, prowadzącą do nieważności takiego rozstrzygnięcia, o czym expressis verbis stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Okoliczności te uszły jednak uwadze tak organowi pierwszej instancji jak i Kolegium. Utrzymanie z kolei w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co wypełnia przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stwierdzenie zaś ww. wad prawnych zwalnia Sąd od oceny merytorycznych zarzutów skargi dotyczących zakwestionowanej decyzji, gdyż te podlegałyby ocenie w sytuacji, gdyby samo rozstrzygnięcie wydane zostało w prawidłowo, z punktu widzenia procedury administracyjnej i wolne było od kwalifikowanych wad prawnych prowadzących do jego eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (a więc od dnia wydania). Mając z kolei na względzie, że postępowanie w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych przez K.Z uruchomione zostało przez organ niewłaściwy z urzędu, dalsze jego prowadzenie przez ów organ jest oczywiście bezprzedmiotowe i podlegać musi umorzeniu. W takiej też sytuacji organ ten nie jest zobligowany do przekazania sprawy organowi właściwemu. Przepis art. 65 § 1 k.p.a. nie ma bowiem w tym wypadku zastosowania. O tym czy w konkretnej sprawie wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu, rozstrzyga samodzielnie organ do tego właściwy. To on zatem dopiero może rozważać, czy w okolicznościach faktycznych jakie miały miejsce w sprawie - zważywszy na brzmienia art. 17 c u.ś.r., w tym jego ust. 6c - w ogóle można mówić o świadczeniu nienależnym, a tym bardziej nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 tej ustawy. A tym samym czy istnieje celowość inicjowania w tym przedmiocie postępowania. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.), a także art. 145 § 3 tej ustawy w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., orzekł jak w sentencji.