I SA/Wa 3041/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO/organ) odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku K.D.[1], T.D., K.D.[2], M.D. oraz J.P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1972 r., znak: [...], którą odmówiono ustanowienia prawa wieczystego użytkowania S.K. i M.K. do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], nr hip. "[...] " dz. [...], wynoszącej [...] m2, na podstawie art. 61a § 1 Kpa i art. 158 § 3 Kpa w związku z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek K.D.[1], T.D., K.D.[2], M.D. oraz J.P., z dnia [...] września 2021 r., (data wpływu: [...].09.2021 r.), o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1972r., znak: [...], którą odmówiono ustanowienia prawa wieczystego użytkowania S.K. i M.K. do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], nr hip. "[...] " dz. [...], wynoszącej [...] m2. SKO wskazało, że w dniu [...] września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021, poz. 1491). SKO wskazało, że na mocy art. 1 pkt 2 tej ustawy dodano § 3 w art. 158 kpa w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Organ wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] maja 1972 r. czyli [...] lat temu, a zatem podlega rygorowi tego przepisu. Konsekwencją prawną braku podstawy prawnej do działania organu administracyjnego jest bezwzględna niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. Organ podniósł, że zgodnie z przepisem art. 61 § 1 Kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do przepisu art. 61a § 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 Kpa z "innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, z dnia 27 lipca 2017 r., II OSK 2931/15; z dnia 4 października 2017 r., I OSK 693/17). W ocenie SKO w niniejszej sprawie, skoro aktualnie obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie pozwalają na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, od daty doręczenia lub ogłoszenia której upłynęło ponad trzydzieści lat, konieczna jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1972 r., znak: [...], stosownie do art. 61 a § 1 Kpa. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli K.D.[1], T.D., K.D.[2], M.D. oraz J.P. (skarżący) zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 61 a § 1 k.p.a. i art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491) poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego, w sytuacji, gdy to postępowanie nieważnościowe zostało już wszczęte w dniu [...] września 2021 r., tj. w dniu wpływu wniosku do SKO, zgodnie z treścią przepisu art. 61 § 3 k.p.a.; przepis będący podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, stanowiący przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania, który wszedł w życie w dniu [...] września 2021 r., nie mógł mieć zastosowania do już wszczętego postępowania, przepis ten bowiem nie obowiązywał w dniu wpływu wniosku do SKO; w konsekwencji Organ winien podjąć dalsze działania mające na celu rozpatrzenie złożonego wniosku; 2. ewentualnie - wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie niezgodnych z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 158 § 3 k.p.a. i art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), konsekwencją czego jest uniemożliwienie uzyskania przez Skarżących rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącego prejudykat w procesach o odszkodowanie od Skarbu Państwa, i pozbawienie Skarżących konstytucyjnego prawa do sądu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia ewentualnie - na podstawie art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - rozpoznanie niniejszej sprawy bez zastosowania niezgodnych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 158 § 3 k.p.a. i art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), a w konsekwencji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do jego wszczęcia, na przykład gdy przepisy prawa nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie. Tak sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W dniu [...] września 2021 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu [...] maja 2015 r. w sprawie o sygn. [...], w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazano także, że TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. "Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło [...] lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 k.c.). W niniejszej sprawie skarżący K.D.[1], T.D., K.D.[2], M.D. oraz J.P. w dniu [...] września 2021 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1972 r., znak: [...], którą odmówiono ustanowienia prawa wieczystego użytkowania S.K. i M.K. do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], nr hip. "[...] " dz. [...], wynoszącej [...] m2. Wniosek zatem został złożony po [...] latach od doręczenia lub ogłoszenia przedmiotowej decyzji. Tym samym wszczęcie i prowadzenie postępowania w świetle powołanego wyżej przepisu art. 158 § 3 kpa jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne. Z tych względów SKO zasadnie postępowanie umorzyło gdyż wszczęciu postepowania na przeszkodzie stoi przepis prawa. Sąd wyjaśnia także, że wprawdzie w sentencji wyroku został ujawniony wyłącznie K.D.[1] to jednak Sąd rozpoznał skargę wszystkich skarżących tj. także T.D.. K.D.[2], M.D. oraz J.P.. Stronom natomiast przysługiwało prawo do złożenia wniosku o uzupełnienie wyroku na podstawie art. 157 ppsa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.