I SA/Wa 306/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. B. i B. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących S. B. i B. J. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] orzekającą o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] na rzecz S. B. i B. J. oraz odmawiającą zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...].i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...] Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. ustalił m. in. na działce nr [...] położonej w W. przy ul. [...] lokalizację inwestycji – osiedla mieszkaniowego "[...]" oraz [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1974 r., rep. nr [...] przedmiotowa nieruchomość ozn. jako dz. nr [...] w obrębie [...], a stanowiąca własność J. B., wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Z wywłaszczonej nieruchomości ozn. jako dz. nr [...] wydzielono działkę nr [...], którą na potrzeby niniejszego postępowania podzielono na działki nr [...] i [...]. Z wnioskiem o zwrot dz. nr [...] w dniu 1 lutego 2008 r. wystąpił S. B., natomiast w dniu 28 maja 2009 r. B. J. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców części wywłaszczonej nieruchomości ozn. jako dz. nr [...] oraz odmówił zwrotu dz. nr [...]. Jednocześnie zobowiązał właścicieli nieruchomości do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład terenu objętego lokalizacją osiedla mieszkaniowego "[...]" oraz [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] grudnia 1972 r., jednak tylko jej część znajdowała się w granicach terenu objętego decyzją lokalizacyjną. Część działki oznaczona obecnie nr [...], położona jest poza granicami lokalizacji osiedla mieszkaniowego. Tej części nieruchomości nie obejmował również plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla. Przeprowadzone w dniu 13 sierpnia 2009 r. oględziny działki nr [...] wykazują, że pozostaje ona niezabudowana obiektami związanymi z realizacją celu wywłaszczenia. Jest ona ogrodzona łącznie z sąsiednimi działkami przez byłego dzierżawcę nieruchomości, w części utwardzona, w części porośnięta chwastami, a użytkowana była jako parking samochodowy. Działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...]. W związku z powyższym organ uznał, że część działki nr [...] oznaczonej nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, a tym samym należało orzec o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców. Nie jest jednak możliwy zwrot tej części działki nr [...], a oznaczonej nr [...], która znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], bowiem stanowi ona część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Organ wskazał jednocześnie, że w toku postępowania rzeczoznawca majątkowy W. K. sporządziła operat szacunkowy, w którym wartość rynkową nieruchomości określono na kwotę [...] zł oraz ustalono wartość zwaloryzowanego odszkodowania za część podlegającą zwrotowi na kwotę [...] zł. Na skutek odwołania Prezydenta W., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił decyzję z dnia [...] października 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w skład terenu objętego ww. decyzją lokalizacyjną wchodził grunt o pow. [...] m2, stanowiący część dawnej działki nr [...] o pow. [...] m2. Działka ta jest wskazana w rejestrze pomiarowym osiedla "[...]" pod pozycją nr [...]. Ponadto poza lokalizacją tego osiedla leży grunt o pow. [...] m2, w którego skład aktualnie wchodzi wydzielona, a będąca przedmiotem zwrotu działka nr [...]. Z powyższego wynika, że grunt o pow. [...] m2 został nabyty, chociaż był zbędny na cele wywłaszczeniowe i nie był objęty decyzją lokalizacyjną. Tej części nieruchomości nie obejmował również plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla mieszkaniowego "[...]" w W. zatwierdzony decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] marca 1974 r. Działka będąca przedmiotem zwrotu już zatem od chwili wywłaszczenia znajdowała się poza granicami lokalizacji inwestycji celu publicznego. W takiej sytuacji nie jest możliwe ustalenie czy stała się ona zbędna na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż od samego początku pod realizację inwestycji nie była potrzebna. W związku z tym nie można ocenić sprawy zwrotu tej działki przez pryzmat art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 2603, poz. 261 ze zm., dalej "ugn"). W przypadku bowiem, gdy Skarb Państwa nabył większą powierzchnię niż potrzebował do realizacji inwestycji, przesłankę zbędności wynikającą z powołanego przepisu organ może ocenić tylko w stosunku do tej części nieruchomości, która była niezbędna dla realizacji celu, nie zaś w stosunku do tego co zostało nabyte ponadto. Wojewoda wskazał, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji powinien wyjaśnić kwestię w jaki sposób doszło do nabycia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości nie objętej decyzją lokalizacyjną, a już w chwili wywłaszczenia zbędnej dla realizacji celu publicznego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. B. i B. J. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w odwołaniu Urząd W. pominął fakt, że poza lokalizacją osiedla [...] (pomiędzy ul. [...], a Kościołem przy ul. [...], miała przebiegać arteria szybkiego ruchu w kierunku północnym. W związku z planowaniem tej drogi wywłaszczono całość nieruchomości. W akcie notarialnym jednoznacznie określono, że nieruchomość zostaje wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego. Zdaniem skarżących skoro organ I instancji ustalił wszystkie fakty niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy i zgromadził cały materiał dowodowy, to Wojewoda powinien rozstrzygnąć sprawę co do istoty, a nie ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez Starostę, gdyż godzi to w zasadę dwuinstancyjności postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", którego naruszenia - zdaniem Sądu - dopuścił się organ odwoławczy, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ drugiej instancji może skorzystać z tej możliwości jedynie wtedy, gdy nie może wyeliminować błędów organu pierwszej instancji w trybie przepisu art.136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dodatkowe postępowanie dowodowe z całą pewnością mieści się w ramach postępowania odwoławczego, gdyż zasadą powinno być merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez ten organ. Organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania przepisu art. 136 k.p.a. Nie daje natomiast podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego odmienna ocena prawna prawidłowo i wyczerpująco zebranego materiału dowodowego. W tym kontekście należy zaakcentować, że organ odwoławczy - uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. - nie wskazał na czym polegają braki w zgromadzonym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym. W uzasadnieniu swej decyzji - nie wskazując dlaczego niemożliwe jest dla niego wdrożenie postępowania, o którym mowa w art. 136 k.p.a. - organ odwoławczy podniósł, że analizy wymagają następujące okoliczności: - w jaki sposób doszło do nabycia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości nie objętej "decyzją lokalizacyjną"- już w chwili wywłaszczenia zbędnej dla realizacji celu publicznego, - ustalenie podstawy wywłaszczenia nieruchomości, która pozwoli ocenić czy i która część nieruchomości wywłaszczonej może być zwrócona w chwili obecnej na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli, - czy w sprawie wystąpiły przesłanki do zwrotu części nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa na potrzeby realizacji celu wywłaszczenia tj. budowy osiedla mieszkaniowego [...] oraz [...]. Podkreślenia wymaga, że w aktach administracyjnych znajduje się zdaniem Sądu wystarczający i wyczerpujący materiał dowodowy pozwalający organowi odwoławczemu na wydanie decyzji merytorycznej. Podstawowym źródłem pozwalającym ustalić podstawę prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest znajdująca się w aktach sprawy umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1974 r. rep. nr [...] pomiędzy J. B. a Skarbem Państwa. W aktach administracyjnych znajduje się poświadczony odpis decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. o lokalizacji inwestycji oraz wyrys z mapy sytuacyjnej stanowiący załącznik do w/w decyzji, znajdują się również poświadczone kopie decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] stycznia 1974 r., decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] sierpnia 1974 r., decyzji nr [...] z dnia [...] września 1975 r. oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] marca 1974 r. - wszystkie odnoszące się m. in. do przedmiotowej nieruchomości. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy jest niewystarczający to mógł spowodować jego uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości byłby zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa niezbędne tylko wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi II instancji na zastosowanie art. 136 k.p.a. Takie okoliczności w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 66/09 podniósł, że uprawnienia orzecznicze organu odwoławczego zostały określone w art. 138 k.p.a. Przyjęty w k.p.a. model administracyjnego postępowania odwoławczego przesądza o tym, iż organ odwoławczy, powinien dążyć do ostatecznego i definitywnego załatwienia sprawy na forum administracyjnym. W tej sytuacji uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji winno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji może nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., iii MP11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie czynił w istocie swojej analizy całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, a dokonał jedynie oceny wniosków wyciągniętych przez organ pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 września 2009 r. II OSK 1441/08 z kolei podniósł, że w sytuacji kiedy organ odwoławczy jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy. Podniósł jednocześnie, że ponieważ przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, to niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane. Treść zacytowanego wyżej przepisu jest jasna i nie wymaga wykładni. Przepis ten pozwala organowi odwoławczemu wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że zachodzi potrzeba uzupełnienia go w znacznej części. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ I instancji, co więcej organ odwoławczy może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2009 r. II SA/Kr 476/09, LEX nr 553090 563090). W sytuacji jednakże kiedy organ odwoławczy jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (art.138 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie zaistniała tego rodzaju sytuacja. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika aby zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, nie mówiąc już o spełnieniu wymogu konieczności przeprowadzenia takiego postępowania w całości lub w znacznej części. Należy podkreślić, że zawarte w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji krytyczne uwagi odnoszą się wyłącznie do dokonanej przez organ I instancji oceny zebranego materiału, nie zaś do ewentualnych braków postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Wskazane w zaskarżonej decyzji zalecenia również nie wskazują na potrzebę uzupełnienia postępowania przez organ I instancji w określonym kierunku. Kontrolując decyzje organu I instancji, Wojewoda [...] - jak wynika z treści uzasadnienia decyzji - nie podzielił stanowiska tego organu w kwestii dokonania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości i dokonał odmiennej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego chociażby w zakresie zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezentując inne niż organ I instancji stanowisko w wymienionej wyżej kwestii organ II instancji nie wydał decyzji merytorycznej kończącej postępowanie w sprawie w oparciu o 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lecz z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy. W żadnym razie bowiem konieczność przeanalizowania treści przepisu - dokonania jego wykładni i zastosowania - nie może być podstawą do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Analizy tej powinien dokonać organ odwoławczy. Odmienna ocena prawna przedstawionego przez organ pierwszej instancji materiału nie uprawnia organu odwoławczego do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, lecz w takiej sytuacji organ odwoławczy - przy kompletnym materiale dowodowym (zebranym w postępowaniu pierwszo-instancyjnym lub w trybie art. 135 k.p.a.) - ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.