I SA/Wa 309/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Dorota Apostolidis Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miejską L. o własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (część działki oznaczonej dawnym nr hipotecznym [...]), zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r., przez Gminę Miejską L. własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (dawny nr hipoteczny [...]), zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...] w L. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wniósł Prezydent Miasta L., wskazując na naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 10 k.p.a. Rozpatrując odwołanie organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie przesłanki, tj.: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister ustalił, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], objęta dawnym numerem hipotecznym [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998r. współwłasność Z. i U. małż. S. i Z. K., a więc nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Uchwałą Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] z 1988r., nr [...], poz.[...]) - zał. nr [...] - ul. [...] w L. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999r. drogami gminnymi, a więc ul. O. w L. stała się ulicą gminną. Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajęta była pod drogę ul. [...]. Potwierdzeniem powyższego zdaniem organu odwoławczego jest wyrys z mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], zgodnie z którym granice nieruchomości zajętych pod drogi publiczne zgodne są ze stanem na dzień 31.12.1998r. Organ II instancji stwierdził, że na drodze tej sprawowane było również władztwo publiczne, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy umowa: z dnia [...].12.1996r. nr [...] w sprawie bieżącej konserwacji oświetlenia ulicznego gminy L. i z dnia [...].04.1997r. nr [...] dotycząca profilowania i wałowania ulic. Minister wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla udowodnienia władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymywaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją czy odśnieżaniem (por. wyrok NSA z dnia 14.11.2008r. sygn. akt I OSK 1471/2007, opubl. LexPolonica 1972653). Minister uznał, że skoro w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z ww art. 73 ustawy Wojewoda [...] obowiązany był wydać stosowną decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż art. 107 § 1 k. p. a. określa enumeratywnie elementy, które winny być zawarte w decyzji, w tym powołanie podstawy prawnej, niemniej jednak z przepisu tego nie wynika obowiązek powołania w osnowie wszystkich zmian aktu normatywnego stanowiącego podstawę do wydania decyzji. Z kolei niepowołanie konkretnego ustępu powołanego przepisu prawa może być uznane jedynie za uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy, skoro istnieje przepis prawa stanowiący podstawę do orzekania w sprawie. Zarzut braku pełnego uzasadnienia decyzji jest również zdaniem Ministra niezasadny. Decyzja Wojewody [...] zawiera bowiem uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Minister zauważył, że niepełne, a nawet nieprawidłowe uzasadnienie decyzji organu 1 instancji nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji, jeżeli sentencja tej decyzji jest prawidłowa. Organ odwoławczy zaś w uzasadnieniu swojej decyzji koryguje ewentualne wady uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto organ II instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie nie można uznać za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a., bowiem dokumenty potwierdzające możliwość zastosowania dla przedmiotowej nieruchomości przepisu art. 73 ww. ustawy zostały przedstawione przez Prezydenta Miasta L., co oznacza, iż Prezydent Miasta L. wiedział o toczącym się postępowaniu oraz znał wszystkie przesłanki występujące w sprawie. Skoro zaś odwołanie zawiera wyłącznie zarzuty o charakterze formalnym, to brak jest w ocenie Ministra podstaw do uznania, że wypowiedzenie się przez stronę przed wydaniem decyzji miałoby znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska L. zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania art.10 §1 i art. 77 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez nieumożliwienie Gminie Miejskiej L. zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, co w konsekwencji doprowadziło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia swoich interesów prawnych oraz miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, 2) naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 art. 107 § 1 I 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wskazane przez organ umowy nie dotyczyły bezpośrednio ulicy [...] i konkretnie działki o nr ewidencyjnym [...], ich przedmiot określony był ogólnie obejmując ulice położone na terenie L. Nie wynika z nich jednoznacznie władztwo jednostki samorządu terytorialnego, stąd zarówno Wojewoda [...], jak i Minister zdaniem skarżącej bezpodstawnie przyjęli, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 8 i art. 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto skarżąca podniosła, że organ nie zawiadomił stron o zaliczeniu do materiału dowodowego faktów znanych z urzędu organowi, nie umożliwił też wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podniesiono także, iż Wojewoda [...] nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, albowiem w dziale III księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. istnieje wpis o ograniczonym prawie rzeczowym nieruchomości na udziale należącym do dłużnika Z. K.. W przypadku nabycia przedmiotowego gruntu przez Gminę L., nabędzie ona nieruchomość wraz z ograniczonym prawem rzeczowym i zaistnieje możliwość dochodzenia długu przez wierzycieli osoby prywatnej od gminy. Zasadnym byłoby więc w ocenie skarżącej uregulowanie stanu prawnego nieruchomości przed stwierdzeniem jej nabycia przez podmiot publiczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W sprawie bezsporne jest, nie kwestionuje tego również strona skarżąca, że nieruchomość stanowiąca działkę o numerze ew. [...], była zajęta pod część ulicy [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. – drogę publiczną gminną. Nie jest bowiem sporne, że uchwałą Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Zajęcie działki o numerze ew. [...] pod drogę publiczną wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej (przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr[...], na którym granice części nieruchomości zajętej pod drogę zostały wskazane zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Niekwestionowane jest także i to, że powyższa nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, albowiem stanowiła współwłasność Z. i U. małż. S. i Z. K. Odnosząc się natomiast do przesłanki władztwa publicznoprawnego, w ocenie Sądu, prawidłowe jest stwierdzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że i ta przesłanka została w niniejszej sprawie spełniona. W aktach sprawy znajdują się bowiem: umowa z dnia [...] grudnia 1996 r. dotycząca bieżącej konserwacji oświetlenia ulicznego na terenie Gminy L. i z dnia [...] kwietnia 1997 r. dotycząca wykonania profilowania i wałowania ulic, obejmująca m.in. ul.[...]. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace, m.in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. I OSK 1471/2007, Lex Polonica 1972653). Pojęcie władania rozumieć należy jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.), a zatem w pojęciu tym mieści się utrzymywanie drogi przez jednostkę zarządzającą drogą publiczną, remontowanie, modernizacja, odśnieżanie, czy zapewnienie oświetlenia ulicznego (v. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1471/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że aby można było mówić o władztwie publicznym powyższe umowy powinny dokładnie wskazywać numery ewidencyjne wszystkich działek, przez które to określone ulice przebiegają (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 381/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten, gdyby przyjąć jego zasadność, prowadziłby do stwierdzenia, że jednostki obowiązane w świetle prawa do sprawowania zarządu drogą, w istocie tego zarządu nie wykonują, w sytuacji, gdy umowy zawierane w zakresie utrzymania dróg, nie wyszczególniają numerów ewidencyjnych działek, na których drogi przebiegają. Taki pogląd byłby nieuprawniony. Dla wykazania władztwa publicznego wystarczające są np. umowy, których przedmiotem jest m.in. remont nawierzchni ulicy, w skład której weszła nieruchomość. Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślić należy, że w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. koniecznym jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy - daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Wprawdzie z akt sprawy nie wynika, aby na etapie postępowania przed organem II instancji, Minister poinformował stronę w trybie art. 10 k.p.a. o zakończeniu postępowania i możliwości zgłoszenia wyjaśnień, nie mniej jednak strona nie wykazała, że została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy złożenia konkretnych wniosków i dokonania konkretnych czynności procesowych. Tym bardziej, że wbrew twierdzeniom skarżącej, dla wykazania władztwa nad częścią nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nie jest konieczne, aby w treści umów o remont, czy konserwację, wyszczególnione były numery działek ewidencyjnych. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie można zarzucić także naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, czy art. 8 k.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do władzy publicznej. Organ wyjaśnił zasadność przesłanek, które stanowiły podstawę decyzji (art. 11 k.p.a.), a oceny w tym zakresie dokonał na podstawie całokształtu materiału dowodowego (80 k.p.a.), czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Nie ma znaczenia również w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, prowadzenie egzekucji z przedmiotowej nieruchomości, ponieważ skutek prawny na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. następował z mocy samego prawa na datę 31 grudnia 1998 r., a postępowanie egzekucyjne zostało skierowane do działki nr [...] po tej dacie, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł, jak w wyroku.