I SA/Wa 3120/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. S., uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w części odmawiającej umorzenia odsetek od kwoty nienależnie pobranych świadczeń ustalonych decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] i w tym zakresie orzekło o umorzeniu ww. odsetek. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], na wniosek A. S., przyznał świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla P. S. i D. S. w wysokości po [...] zł miesięcznie na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] stwierdziło nieważności powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., wskazując, że organ nieprawidłowo obliczył dochód rodziny za 2007 r. Wbrew bowiem wyliczeniom zawartym w kontrolowanej decyzji, dochód ten przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 9 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ww. decyzji, tj. kwotę 725 zł. Wobec powyższego, Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] odmówił w okresie świadczeniowym 2008/2009 prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla D. i P. S. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent W. uznał za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla D. S. i P. S. pobrane w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. w wysokości po [...] zł i zobowiązał A. S. do zwrotu powyższych świadczeń w łącznej wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2079/11 oddalił skargę A. S. na tę decyzję. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1390/12 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. A. S. wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2012 r. wystąpiła o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości. Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił wnioskodawczyni umorzenia kwoty [...] zł uznanej za nienależnie pobrane świadczenie wraz z odsetkami. Organ wskazał, powołując się na treść art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.), że podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń dokonuje się całościowej oceny wszystkich okoliczności dotyczących rodziny, a mogących mieć wpływ na możliwość spłaty powstałego zadłużenia. Zdaniem organu, jednym z obiektywnych wskaźników dotyczących materialnej sytuacji rodziny jest kryterium dochodowe w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, które w wynosi 456 zł miesięcznie. Przy ustalaniu dochodu brane są pod uwagę wszystkie źródła dochodu rodziny, jak również wysokość ponoszonych wydatków w związku z eksploatacja zamieszkiwanego lokalu oraz wydatki związane z leczeniem i rehabilitacją członków rodziny, opłatę za żłobek czy przedszkole, jeśli pobyt dziecka w placówce wynika z konieczności zapewnienia mu opieki podczas pracy rodziców lub ze względów zdrowotnych czy rodzinnych. Organ bada również inne okoliczności pod kątem występowania dysfunkcji powodujących zwiększone obciążenia finansowe rodziny lub ograniczające możliwości zapewnienia dochodów. Trzecim kryterium są działania rodziny podejmowane w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji. Dokonywana jest także ocena, czy sytuacja w której znajduje się rodzina, jest wynikiem zdarzeń losowych i czynników obiektywnych oraz czy rodzina wykorzystuje własne możliwości poprawy sytuacji. Organ wskazał, że rozpatrując wniosek A. S. ustalił, iż wnioskodawczyni jest osobą samotnie wychowująca syna D. (lat [...]), który pozostaje na jej utrzymaniu. Na syna zasądzone zostały, wyrokiem Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. sygn. akt [...], alimenty w wysokości [...] zł miesięcznie, jednak jak wynika z informacji komornika sądowego z dnia 24 czerwca 2013 r. o stanie egzekucji alimentów, pozostaje ona bezskuteczna. Wnioskodawczyni jest osobą czynną zawodowo, zatrudnioną w [...] S.A. na podstawie umowy o pracę od dnia [...] sierpnia 2002 r. na czas nieokreślony. Dochód uzyskiwany z tytułu zatrudnienia wynosi średnio miesięcznie [...] zł netto (w okresie od 1 lutego 2013 r. do 30 kwietnia 2013 r.) i stanowi on jedyne źródło utrzymania rodziny. Z przedłożonych dokumentów dotyczących kosztów związanych z opłatami mieszkaniowymi wynika, że miesięczny czynsz wynosi [...] zł, opłata za energię elektryczną średnio - [...]zł miesięcznie, gaz - [...] zł. Łączne stałe wydatki ponoszone przez rodzinę wynoszą [...] zł. W rodzinie nie występują problemy zdrowotne, ani też dysfunkcje powodujące trudności w funkcjonowaniu rodziny, czy powodujące dodatkowe obciążenia finansowe. Tym samym dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł netto i [...]krotnie przekracza kryterium dochodowe, tj. kwotę 456 zł. Po odliczeniu stałych wydatków mieszkaniowych ([...] zł miesięcznie) i kosztów związanych z zakupem biletów ZTM ([...] zł miesięcznie) dochód w rodzinie wynosi [...] zł, tj. w przeliczeniu na osobę [...] zł i [...]krotnie przekracza kryterium dochodowe. Zdaniem organu, brak jest podstaw do uwzględnienia w kosztach rodziny wydatku w wysokości [...] zł miesięcznie związanego z zajęciami wyrównawczymi, na które uczęszcza syn wnioskodawczyni, gdyż z żadnych dokumentów nie wynika, aby wymagał on stosowania specjalnej organizacji nauki i metody pracy. Nie został również uwzględniony koszt karnetu na basen w wysokości [...] zł miesięcznie, bowiem wydatek ten nie jest niezbędny i związany z zabezpieczeniem podstawowych potrzeb rodziny. Z tych samych przyczyn organ nie uwzględnił również wydatku w wysokości [...] zł miesięcznie związanego z zaciągniętą pożyczką gotówkową w [...] Bank, tym bardziej że wnioskodawczyni nie przedłożyła dokumentów z których wynikałoby, że powyższe zobowiązanie (w łącznej wysokości [...] zł) zaciągnięte zostało na zabezpieczenie podstawowych potrzeb rodziny związanych np. z leczeniem lub rehabilitacją. Za potrzebę życiową organ nie uznał również wydatków związanych z mediami i opłatami za rachunki telefoniczne, które łącznie wynoszą [...] zł. Przekraczają one bowiem znacznie koszt przeciętnie dostępnych usług telewizji kablowej i telekomunikacyjnych. Zdaniem organu z powyższego wynika, że w przypadku wnioskodawczyni nie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Organ pouczył natomiast stronę, że możliwe jest rozłożenie przedmiotowej kwoty na raty, po złożeniu stosownego wniosku w tym zakresie. A. S. w odwołaniu od powyższej decyzji wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. umorzenie kwoty [...] zł wraz z odsetkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "k.p.a.", uchyliło decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. w części odmawiającej umorzenia odsetek od kwoty nienależnie pobranych świadczeń ustalonych decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. i w tym zakresie orzekło o umorzeniu kwoty ww. odsetek. Organ odwoławczy podał, że z przepisu art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika, że decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń pozostaje w sferze tzw. "uznania administracyjnego". Oznacza to, że nawet w sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w ww. przepisie organ ma prawo odmówić uwzględniania wniosku. Przepis art. 23 ust. 1 ww. ustawy jako zasadę ustanawia przy tym obowiązek zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Umorzenie takich świadczeń dopuszczalne jest zatem jedynie wyjątkowo i tylko wtedy, gdy zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ocenił sytuację skarżącej jako nie mieszczącą się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności (...)" w rozumieniu art. 23 ust. 8 ww. ustawy w odniesieniu do należności głównej kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Skarżąca uzyskuje bowiem dochód na podstawie umowy o pracę i jest to dochód stosunkowo wysoki na tle osób korzystających za świadczeń z szeroko rozumianej pomocy społecznej. Wysokość uzyskiwanych dochodów w zestawieniu z niezbędnymi wydatkami w żaden przy tym sposób nie uzasadnia twierdzenia, jakoby spłata należności miała doprowadzić rodzinę skarżącej do ubóstwa. Organ podzielił jednak stanowisko skarżącej, że dla oceny przesłanek zastosowania ulg z art. 23 ust. 8 ww. ustawy, znaczenie mają przyczyna i okoliczności pobierania nienależnych świadczeń. Skoro skarżąca przedstawiła swoją sytuację zgodnie ze stanem rzeczywistym składając wniosek o przyznanie świadczeń i pobierała je w zaufaniu do organu administracji publicznej, to ma ona prawo ubiegać się o umorzenie należności w zakresie odsetek ustawowych od pobranej kwoty. O ile więc główna należność powinna zostać przez skarżącą zwrócona, o tyle można przyjąć, że w zakresie odsetek od tej kwoty zachodzi szczególnie uzasadniona okoliczność dotycząca sytuacji rodziny, uzasadniająca ich umorzenie. Okolicznością tą w niniejszej sprawie nie jest sytuacja rodzinna, majątkowa, czy dochodowa, ale przyczyna powstania zadłużenia, która leżała po stronie organu, a nie skarżącej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S. wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej odmowy umorzenia świadczeń uznanych za nienależnie pobrane i zarzucając organowi naruszenie art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez pominięciem faktu, że w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny skarżącej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że sytuacja materialna skarżącej i jej dzieci nie daje najmniejszych możliwości na spłatę powstałego zadłużenia. Sytuacja rodziny znacznie pogorszyła się przy tym, jak córka skarżącej straciła pracę. W tej sytuacji skarżąca samotnie wychowuje i utrzymuje dwoje dzieci, a ich ojciec nie płaci należnych alimentów. Perspektywa zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami jest przerażająca i niemożliwa do zrealizowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej z uchybieniem terminu, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o odrzucenie skargi. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja doręczona została skarżącej w dniu 12 października 2013 r., natomiast skargę wniesiono w dniu 12 listopada 2013 r., a zatem z przekroczeniem 30-dniowego terminu określonego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Uwadze organu umknęło jednak, że termin do wniesienia skargi w niniejszej sprawie upływał w dniu 11 listopada 2013 r., a zatem w dniu ustawowo wolnym od pracy. Zgodnie natomiast z treścią art. 83 § 2 P.p.s.a. jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Tym samym w rozpoznawanej sprawie za ostatni dzień terminu do wniesienia skargi należało uznać 12 listopada 2013 r. (wtorek) i w tym właśnie dniu skarga została nadana przez skarżącą w polskim urzędzie pocztowym. Termin do wniesienia skargi został więc przez skarżącą dochowany i brak było podstaw do jej odrzucenia. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tą regułą Sąd uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, a zatem organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1232/10, LEX nr 821181). Decyzja I instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186). W niniejszej sprawie organ odwoławczy, wskazując jako podstawę orzekania przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek od kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego i w tym zakresie orzekł umorzeniu odsetek. Należy jednakże zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r., przy czym jak wynika z treści odwołania A. S. zaskarżyła tę decyzję w całości. Oznacza to, że na skutek złożenia odwołania sprawa, w której wydano decyzję organu I instancji, podlegała ponownemu rozpatrzeniu w całości przez organ odwoławczy. W konsekwencji, zdaniem Sądu, niedopuszczalne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej wyłącznie kwestię umorzenia odsetek od kwoty nienależnie pobranych świadczeń bez orzeczenia w kwestii kwoty głównej podlegającej zwrotowi. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest brak rozstrzygnięcia o całości sprawy administracyjnej, a zwłaszcza niedopuszczalne byłoby przyjęcie, że w pozostałej (zasadniczej) części nie objętej sentencją zaskarżonej decyzji, pozostaje w obrocie prawnym decyzja organu I instancji, skoro złożone odwołanie dotyczyło całej decyzji Prezydenta W., a zatem spowodowało konieczność zastąpienia całej tej decyzji decyzją organu II instancji. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, przepis art. 138 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w kontekście zasady dwuinstancyjności również w zakresie procesowej formy rozstrzygnięcia odwoławczego. Artykuł 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wprawdzie, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części", jednakże nie można go rozpatrywać w oderwaniu od przedmiotu postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia jest całe rozstrzygnięcie organu I instancji, a w konsekwencji przedmiotem rozpoznania jest sprawa administracyjna, w której wydano decyzję I instancji, konieczne jest orzeczenie co do całego przedmiotu postępowania. Sąd podziela w tym zakresie te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie, zgodnie z którymi rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał - narusza przepis art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2341/11 i z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1317/05; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 296/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 248/12; https://cbois.nsa.gov.pl). Jeżeli więc organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (m.in. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, LEX). W osnowie decyzji powinno być zatem wprost wyrażone rozstrzygnięcie, którego nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Taka natomiast sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy podzielił w pozostałym zakresie stanowisko organu I instancji, co mogłoby wskazywać, że utrzymał w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji, jednak w świetle wyrażonego wcześniej stanowiska nie można tego stanowiska domniemywać. Zdaniem Sądu, powyższe uchybienie procesowe, polegające na niewłaściwym sformułowaniu sentencji decyzji organu odwoławczego, miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie zawarł bowiem rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia kwoty głównej nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a orzekł jedynie co do tej części decyzji, która rozstrzygała o odsetkach od ww. kwoty. Powyższe skutkowało z kolei zaskarżeniem przez A. S. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w części dotyczącej odmowy umorzenia świadczeń uznanych za nienależnie pobrane. Stwierdzenie powyższego uchybienia uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpozna w całości odwołanie A. S., uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, odnosząc się do zarzutów odwołania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.