I SA/Wa 3123/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I.O., J.O., Z.Z., A. Z. i J.Z. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 384/17 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1500 (tysiąc pięćset) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących I. O., J. O., Z. Z., A.Z. i J. Z. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. (Skarżący), reprezentowani przez adwokata R. P., pismem z [...] października 2021 r., wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie grzywny Prezydentowi [...] (Prezydent) w związku z niewykonaniem przez Prezydenta wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 384/17. Skarżący wyjaśnili, że 10 października 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 384/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] nr [...] rej. hip. [...], dz. [...] – w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżacy wskazał, że do dnia wniesienia niniejszej skargi organ nie rozpoznał nadal wniosku. Wyjaśnili również, że pismem z [...] sierpnia 2021 r. i [...] września 2021 r. wezwali organ do wykonania ww. wyroku. Wobec powyższego wnieśli o kolejne wymierzenie Prezydentowi stosownej grzywny z tytułu niewykonania ww. wyroku, wobec zignorowania przez Prezydenta kolejnych dwóch wyroków dotyczących niewykonania wyroku z 10 października 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 384/17 oraz o kolejne już stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekanie postępowania przez Prezydenta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, choć i tak jest to traktowane przez organ jako nie mające żadnego znaczenia. Skarżący wnieśli również, mając na względzie represyjny i kompensacyjny charakter tej należności, a w szczególności rynkową wartość przedmiotowej nieruchomości i wieloletnie przewlekanie sprawy o przyznanie na podstawie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w dopuszczalnej maksymalnej wysokości, tj.: w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie Skarżący wobec notorycznego, rażącego i uporczywego ignorowania wyroków tutejszego Sądu, pomimo zebrania w sprawie całości wymaganego materiału dowodowego na podstawie art. 154 § 2 P.p.s.a. wnieśli o orzeczenie przez Sąd istnienia uprawnienia Skarżących do odszkodowania należnego Skarżącym na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z pozostawieniem organowi administracji ustalenia i rozstrzygnięcia, co do wysokości należnego odszkodowania. Jednocześnie Skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania sądowego i o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wniosku o przyznanie od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej Skarżący przywołali orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tej kwestii oraz wskazali, że aby odniosła swój cel powinna być w swej wysokości dostosowana również do rzeczywistej wartości przedmiotowej nieruchomości. Powierzchnia nieruchomości wynosi [...] m². Przyjmując zatem cenę za m² dla działki położonej w dzielnicy [...] w [...], w której to dzielnicy usytuowana jest nieruchomość, jako ok. [...] tys. zł/m² szacowana wartość rynkowa nieruchomości to ok [...] mln złotych. Mając na względzie szacowaną wartość nieruchomości, nawet przyznana dotychczas najwyższa suma pieniężna w wysokości [...] złotych jest w ocenie Skarżących niewspółmiernie niska. Zasadnym ich zdaniem, jest znaczące jej podwyższenie, przy uwzględnieniu zakresu i wagi naruszenia prawa przez organ administracji oraz celu zastosowania tej sankcji. Zasądzone dotychczas sumy pieniężne okazały się niewystarczające. W ocenie Skarżących, z tego względu, że są one przyznawane w dużych odstępach czasu oraz nieadekwatne do wartości nieruchomości. Wskazali również, że znany Sądowi systemowy problem notorycznego i uporczywego lekceważenie wyroków tego Sądu przez Prezydenta może być wynikiem wyrachowanej i cynicznej kalkulacji. Mając na uwadze wieloletnie lekceważenie wszystkich znanych Skarżącym wyroków, dopiero wymierzenie sumy pieniężnej oscylującej w górnych granicach przewidzianych przez prawo, może skutkować intensyfikacją działań faktycznie nakierowanych na wydanie decyzji. Przyznane ostatnio sumy pieniężne (łącznie [...] tys. złotych) stanowią jedynie ok [...] % rynkowej wartości nieruchomości. W ocenie Skarżących, jest to irracjonalnie mała wartość biorąc pod uwagę rzeczywista szkodę, jaką ponoszą Skarżący w związku z brakiem możliwości dysponowania nieruchomością lub odszkodowaniem za bezprawne wywłaszczenie. Wysokość odsetek ustawowych za opóźnienie wynosi obecnie [...] % w stosunku rocznym. Nawet oprocentowanie obligacji Skarbu Państwa wynosi przynajmniej [...] %. W takiej sytuacji zdeprawowani urzędnicy mogą czuć się komfortowo, szczególnie, że jeszcze do niedawna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie I Wydział przyznawał (a to i tak dopiero po kolejnych skargach na niewykonanie wyroku) kwoty "w najniższych, minimalnych wręcz granicach przewidzianych w art. 154 § 6 i § 7 P.p.s.a. tj. [...] zł. W tym przypadku stanowiło to [...] % rynkowej wartości nieruchomości. Dla urzędników pogardliwie traktujących wyroki tutejszego Sądu atrakcyjność takich "konsekwencji" właściwie nawet wzrasta. Jeżeli dodatkowo uwzględnimy ilości lat, przez jakie przewlekane jest to postępowanie. Nakładanie sankcji finansowych, pozostających w takiej dysproporcji do wartości praw do nieruchomości, jest sprzeczne z funkcjami Jakie niesie za sobą wymierzenie zarówno grzywny jak i sumy pieniężnej - nie tylko z funkcją kompensacyjną, ale również z tzw. funkcją prewencyjną, związaną z efektywnością zastosowania środka, a więc polegającą na wyrządzeniu organowi określonej dolegliwości finansowej w celu przymuszenia go do wykonania prawomocnego wyroku. Nie dziwi więc fakt, że, zachęciło to urzędników do patologii polegającej na ignorowaniu wyroków I Wydziału tego Sądu (według naszych analiz, nie przeniosło się to na inne Wydziały, ani na inne ośrodki orzecznicze). Skarżący zaznaczyli ponadto, że poprzez brak wykonania wyroku z 10 października 2017 r., a więc brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, Skarżący ponieśli również istotną szkodę niemajątkową. Przyznanie wnioskowanej kwoty jest uzasadnione krzywdą wynikającą z naruszenia dóbr osobistych Skarżących, w postaci prawa do wolności dysponowania swoją własnością, zdrowia, prawa poszanowania do dziedzictwa rodzinnego, prawa do niezwłocznego rozpoznania swej sprawy przez właściwy organ lub sąd. Wyrazem i skutkiem takiego naruszenia jest, m.in. notoryczne poczucie bezsilności i pokrzywdzenia związane z poczuciem braku możliwości korzystania z rodzinnych składników majątkowych Skarżących, w tym poczucie krzywdy i szkoda związane z brakiem możliwości zagospodarowaniem tych środków, np. na lokacie bankowej lub jako inna lokata kapitału; notoryczne poczucie bezsilności i krzywdy związane z ignorowaniem prawa do niezwłocznego rozpoznania sprawy przez organ administracji, związany z tym wpływ na sferę zdrowia Skarżących, poprzez rozdrażnienie i stres. Obok kwestii wskazanych powyżej, krzywda Skarżących polega na poczuciu stresu i bezsilności poprzez brak jakiegokolwiek wpływu na organ w sprawie ważnej dla Skarżących oraz poczuciu, że jako obywatele, pomimo sumienności w wykonywaniu wymaganych prawem czynności w celu uzyskania rozstrzygnięcia przewidzianego przez prawo, w zderzeniu z działaniami reprezentujących organ urzędników nie mogę liczyć na rozstrzygnięcie sprawy w rozsądnym terminie. Świadomość tego procederu sprawia, że Skarżący czują się w pewien sposób oszukani i w ich opinii zasądzenie odpowiedniej sumy pieniężnej w określonej przepisem wysokości jest właściwą odpowiedzią na doznaną przez nich krzywdę. Wskazana krzywda ma charakter obiektywny. Niezależnie od powyższego, jako daleko rażące i niechlubne przewlekanie sprawy przez organ administracji jest zrozumiałe jako podstawa przyznania sumy pieniężnej - samo przez siebie. Intencją ustawodawcy było oderwanie przedmiotowej "sumy pieniężnej" od poniesionej krzywdy lub szkody majątkowej, której podstawą jest raczej waga i charakter naruszenia oraz skuteczność nakładanego środka. Odnosząc się do wniosku o zastosowanie w sprawie art. 154 § 2 P.p.s.a., Skarżący wskazali, że przesłanki powołanego przepisu zostały spełnione w niniejszej sprawie. Pozwala na to charakter sprawy, a okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy nie budzą uzasadnionych wątpliwości. Potwierdza to materiał dowodowy zgormadzony w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując, że z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Organ wskazał ponadto, że obecnie w przedmiotowym postępowaniu zgromadzony został pełny materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, w związku z czym 10 grudnia 2021 r. organ wysłał pełnomocnikowi Skarżących zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze gromadzonym materiałem dowodowym w trybie art. 10 K.p.a., zaś decyzja kończąca postępowanie zostanie wydana niezwłocznie po upływie terminu wskazanego w wysłanym zawiadomieniu. Jedynie na marginesie organ wskazał, że nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania stanowi część dawnej nieruchomości warszawskiej, co do której toczą się oddzielne postępowania administracyjne. Fakt ten utrudnia prowadzenie niniejszego postępowania administracyjnego z uwagi na łączny charakter akt administracyjnych obejmujących całą nieruchomość hipoteczną [...] nr [...] rej. hip. [...]. Ponadto akta sprawy nieruchomości ozn. hip. [...] nr [...] rej. hip. [...] na skutek ponagleń i skarg wnoszonych przez strony pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, co także znacząco utrudnia rozpoznawanie sprawy, bowiem nie jest możliwym prowadzenie przedmiotowych postępowań wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Przy piśmie z [...] kwietnia 2022 r. Prezydent poinformował, że [...] marca 2022 r. wydał decyzję o nr [...], którą rozpoznał wniosek Skarżących i umorzył postępowanie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] nr [...] rej. hip. [...], dz. [...] jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 października 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 384/17, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] nr [...] rej. hip. [...], dz. [...], w terminie trzech miesięcy, od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w 25 stycznia 2018 r., zatem wyznaczony przez Sąd termin rozpoznania wniosku upłynął 25 kwietnia 2018 r. Z powodu niewykonania powyższego wyroku Prezydentowi wymierzono już dwukrotnie grzywny tj. wyrokiem z 17 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1059/18 w wysokości [...] ([...] złotych) oraz wyrokiem z 27 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1738/19 w wysokości [...] ([...] tysięcy). Okolicznością niesporną jest, że Prezydent po złożeniu niniejszej skargi, decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...], rozpoznał wniosek Skarżących i umorzył postępowanie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] nr [...] rej. hip. [...], dz. [...] jako bezprzedmiotowe. Skoro zaś Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z 10 października 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 384/17 sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Wobec powyższego uznać należało, że konieczne jest wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] ([...]) złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Przy ustalaniu jej wysokości Sąd wziął pod uwagę, że wcześniejszymi wyrokami wymierzono już Prezydentowi grzywny w łącznej wysokości [...] ([...]) złotych w związku z niewykonaniem ww. wyroku oraz fakt, że organ po złożeniu niniejszej skargi w końcu zastosował się do wyroku Sądu z 10 października 2017 r. i wydał [...] marca 2022 r. decyzję nr [...], rozpoznają merytorycznie wniosek Skarżących. Jednocześnie, w ocenie Sądu, obecna bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 384/17, ma charakter rażącego naruszenia prawa. W sprawie niniejszej Sąd, oceniając charakter bezczynności Prezydenta, wziął pod uwagę czas przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu do załatwienia sprawy, zapadłe uprzednio w sprawie wyroki w przedmiocie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu, a w rezultacie długotrwałe nierespektowanie orzeczeń sądu (ponad 4 lata). Jednocześnie w ocenie Sądu, z uwagi na wydanie decyzji rozpoznającej wniosek Skarżących brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. i w tej części skargę Sąd oddalił. Wskazać należy, że suma pieniężna ma charakter kompensacyjny i prewencyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie Skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. Przyznanie takiej sumy uzasadniać mogą szczególne okoliczności danej sprawy administracyjnej, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, jak też obawa, że bez przyznania tej kwoty na rzecz strony Skarżącej wyrok sądu nadal nie zostanie wykonany. W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, a grzywna jest wystarczającym środkiem jaki został nałożony na organ, gdyż wyrok Sądu z 10 października 2017 r. został w końcu wykonany. Sąd nie uwzględnił również wniosku o zastosowanie w sprawie art. 154 § 2 P.p.s.a i w tej części oddalił skargę. Tego rodzaju rozstrzygnięcie bowiem wykracza poza przyznane przez ustawodawcę sądowi administracyjnemu kompetencje. Co do zasady bowiem, w świetle przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne nie mogą przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego rozpatrzenia. Stanowiący zaś odstępstwo od tej zasady, a przywoływany przez Skarżących, art. 154 § 2 P.p.s.a. znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. takich, które kończą się wydaniem innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą praw lub obowiązków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. I SA/Wa 638/10, Lex nr 662380 ). Do takich zaś sprawa o odszkodowanie nie należy. Z tego względu w tym zakresie skarga i zawarte w niej żądanie podlegały oddaleniu. Ponadto jak już zostało wspominane w sprawie Prezydent wydał [...] marca 2022 r. decyzję nr [...], rozpoznają merytorycznie wniosek Skarżących. Wobec powyższego, na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku wydane zostało na podstawie art. 154 § 2 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku wydane zostało na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 200 złotych tytułem uiszczonego wpisu i 480 złotych tytułem wynagrodzenia pełnomocnika. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 120 P.p.s.a.