I SA/Wa 315/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi K. P., M. L. i J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2003 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 315/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. R., M. L. i K. P., od decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. orzekającej o umorzenie postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i Al. [...], wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Prezydent Miasta W. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu wyżej wymienionej nieruchomości na rzecz poprzednich współwłaścicieli. Od powyższej decyzji odwołali się do Wojewody [...] J. R., M. L. i K. P., zarzucając jej m.in. naruszenie art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że będąca przedmiotem wniosku o zwrot część nieruchomości wchodząca w skład działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...], pochodząca z nieruchomości oznaczonej jako "[...]", została wywłaszczona decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] kwietnia 1975 r., nr [...] w związku z przeznaczeniem jej na podstawie decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] marca 1973 r. pod budowę [...] ogólnego. Działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] zostały oddane na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu [...] "D." i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, zaś działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...] znajdują się we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zdaniem organu w odniesieniu do przedmiotowych działek wystąpiła negatywna przesłanka do zwrotu. Organ podniósł, że zaistnienie negatywnej przesłanki zwrotu powinno skutkować rozstrzygnięciem o odmowie zwrotu nieruchomości, a nie umorzeniem postępowania, które w tej sytuacji nie stało się bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania stanowi uchybienie proceduralne, nie mające jednakże istotnego wpływu na sposób załatwienia sprawy. Jednakże umorzenie postępowania, jak i odmowa zwrotu nieruchomości sprowadzają się do tego, że wnioskodawcy nie mogą otrzymać wywłaszczonej nieruchomości. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie wnieśli J. R., M. L. i K. P. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucili m.in. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 446, ze zm.) i art. 136 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) – a także konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zwanej dalej Konstytucją RP), naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym m.in. zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie (art. 77 kpa), zasady uwzględniania w postępowaniu administracyjnym słusznych interesów obywateli (art. 7 kpa), zasady wskazania w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i podstaw prawnych decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa). Skarżący wskazali, że przewidziany w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakaz użycia nieruchomości na inne cele niż cel wywłaszczenia ma charakter bezwzględny i obejmuje nie tylko jej fizyczne wykorzystanie, ale i użycie w jakichkolwiek inny sposób mieszczący się w ramach prawa własności. Nabycie uprawnień do użytkowania wieczystego nie może odbywać się kosztem uprawnień do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Jeżeli w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości występuje przesłanka zbędności na cel wywłaszczenia, to okoliczność ta stanowi negatywną przesłankę oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Skarżący wskazali także, że Wojewoda [...] wydał decyzję bez podjęcia działań zmierzających do usunięcia skutków rażących naruszeń prawa przez Gminę W., której władze miały świadomość, że toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie uwzględnił także, że oddanie części wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym odbyło się w złej wierze, gdyż "D." i Gmina W., jako uczestnicy postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, mieli pełną świadomość zgłoszonych roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący podkreślili, że na organie wydającym decyzję w odniesieniu do wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ciąży obowiązek zweryfikowania i rozważenia, a także poddania szczegółowej analizie w uzasadnieniu decyzji, czy istnieje szansa doprowadzenia do stanu poprzedniego. Wymaga to zbadania czy podjęte decyzje administracyjne nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, nawet w przypadku nieodwracalnych skutków prawnych i w przypadku stwierdzenia takich okoliczności zainicjowania stosownego postępowania z urzędu w trybie art. 157 § 2, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 kpa. Skarżący podnieśli, że umorzenie postępowania, bez podjęcia działań zmierzających do usunięcia przeszkody na drodze do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy uznać za niedopuszczalne z punktu widzenia stosowania art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz obowiązku uwzględniania w postępowaniu administracyjnym słusznych interesów obywateli (art. 7 kpa). Zarzucili organowi, że wbrew obowiązkowi wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy Wojewoda [...] nie zbadał i nie zajął stanowiska co do kwestii ujętych w art. 136 ust. 1 i 3 art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podnieśli, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji składa się z kilku zdań. Nie zawiera ustosunkowania się do całokształtu materiału dowodowego, okoliczności faktycznych sprawy, przesłanek wydania decyzji przez organ pierwszej instancji oraz zarzutów wnioskodawców przedstawionych w odwołaniu. Pominięte zostały podstawy prawne decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy, w tym także z treści decyzji organów obydwu instancji, sporne nieruchomości stanowiące działki określone w decyzjach, o których zwrot domagają się skarżący stanowią własność Gminy W. Naczelny Sąd Administracyjny w chwale z dnia 19 maja 2003 r. w sprawie OPS 1/03 (ONSA 2003 z 4 poz. 115) wyraził pogląd, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Sąd w niniejszym składzie w pełni podkreśla ten pogląd. Zgodne z treścią art. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.), Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji w sprawie z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest starosta (art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Prezydent Miasta W. wykonuje zadania starosty co wynika z treści art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Z kolei prezydent kieruje bieżącymi sprawami gminy i jest organem upoważnionym do reprezentowania miasta stołecznego Warszawy na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). W ramach funkcji reprezentowania miasta na zewnątrz prezydent miasta reprezentuje miasto w postępowaniu administracyjnym oraz przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, mienie gmin warszawskich działających na podstawie przepisów dotychczasowych stało się z mocy tej ustawy mieniem miasta stołecznego Warszawy. Wobec powyższego w niniejszej sprawie miasto W. jako właściciel nieruchomości położonych w W. dzielnicy W., objętej postępowaniem w sprawie o zwrot tych nieruchomości posiada status strony postępowania administracyjnego w tej sprawie (art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy), zaś Prezydent Miasta W. status organ administracji publicznej właściwego do rozpoznania sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Pozostawanie ze stroną - miastem W. w stosunku zatrudnienia, sprawowania funkcji organu wykonawczego miasta, a także pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela należy uznać za pozostawanie ze stroną postępowania w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki Prezydenta Miasta W. Dlatego konieczne jest wyłączenie go od udziału w postępowaniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Zgodne z treścią art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez organ administracji publicznej, który podlega wyłączenie stosownie do art. 24 kpa. Wobec powyższego Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit b i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w wyroku.