I SA/Wa 3152/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.D., K.W. i M.P. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 110/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M.D., K.W. i M.P.solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] listopada 2021 r. (data prezentaty) M. D., K. W., M.P. (dalej jako: skarżące) wystąpiły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o: 1) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny, 2) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po [...] zł, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym - w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 110/15. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] o pow. [...] sążni kwadratowych, ozn. hip. "[...] przy ul. [...]" - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 24 czerwca 2015 r. Zatem dwumiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 24 sierpnia 2015 r. Pomimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu, jak również wystosowania przez skarżące wezwania do niezwłocznego wykonania powołanego wyroku, organ nie wykonał tego wyroku. Dlatego też skarżące wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę - żądając wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 406/17 wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2.000 złotych oraz stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ Prezydent [...] w dalszym ciągu nie rozpoznał przedmiotowego wniosku - dlatego też skarżące pismem z [...] sierpnia 2021 r. (data prezentaty) ponownie wezwały organ do niezwłocznego wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 110/15, a następnie pismem z [...] listopada 2021 r. (data prezentaty) wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazały, że od daty przekazania akt po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tj. od dnia 9 kwietnia 2015 r., upłynęło ponad sześć lat a organ nie podjął stosownych czynności zmierzających do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Podkreśliły również, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przez cały czas trwania postępowania, Prezydent [...] nie podjął odpowiednich czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie. Podniosły też, iż w związku z długotrwałą bezczynnością Prezydenta [...] w rozpoznaniu sprawy ponoszą wiele negatywnych konsekwencji, w tym oddziałuje to negatywnie na ich zdrowie. Stres spowodowany długotrwałym postępowaniem źle wpływa na ich kondycję psychiczną i fizyczną. Zatem kwota zasądzona na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowiłaby swego rodzaju rekompensatę za krzywdę wywołaną przez długi okres oczekiwania na zakończenie tego postępowania. Ponadto istnieje obawa dalszego niewykonywania przez organ wyroku, gdyż nie podjął on stosownych czynności w sprawie i nadal pozostaje w bezczynności, która jest całkowicie nieusprawiedliwiona. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie - podnosząc, że kwestię odszkodowań za nieruchomości przejęte dekretem reguluje obecnie art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednakże w niniejszej sprawie - w chwili orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt I SAB/Wa 110/15 - prowadzone było postępowanie w trybie art. 214 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, wszczęte wnioskiem z [...] marca 1998 r. złożonym przez K. Z., Z. P. oraz J. W. - którzy wnieśli o zwrot na ich rzecz gruntu dawnej nieruchomości [...] przy ul. [...] ozn. hip [...]. W dniu [...] grudnia 2021r. decyzjami nr [...] oraz [...] Prezydent [...] rozpatrzył ww. wniosek o zwrot tej nieruchomości (objętej również przedmiotowym wnioskiem o ustalenie odszkodowania) - odmawiając ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości stanowiącej obecnie część działki nr [...] i nr [...]. Następnie Prezydent podniósł, że prowadzenie postępowania na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwe tylko w sytuacji, w której były właściciel nieruchomości [...] lub jego następcy prawni nie uzyskali lub nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (por. wyrok NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1898/07 oraz z 15 października 2015 r. sygn. akt I OSK 958/15). Ponadto zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 lutego 1998 r., sygn. akt VI SA 1863/96, podstawę dla rozstrzygnięcia spraw o odszkodowanie daje dopiero odmowa uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) lub umorzenie postępowania w tej kwestii. Z kolei w wyroku z 12 czerwca 1996 r., sygn. akt IV SA 1521/94, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: "[...] W zakresie roszczeń o odszkodowanie za przejęte nieruchomości i o ustanowienie wieczystego użytkowania w sposób niejednorodny ukształtowany jest stan prawny i wnioski te należy rozpatrzyć oddzielnie, przy uwzględnieniu wszakże tej okoliczności, iż wniosek o ustanowienie wieczystego użytkowania, dalej idący, miałby pierwszeństwo w uzyskaniu decyzji." Tożsame stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 31 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2256/11 wskazując, iż "(...) W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Skoro uprawnienia, o których mowo w przywołanym art. 215 zależą od tego, czy byłemu właścicielowi przyznano użytkowanie wieczyste, to sprawo przyznania użytkowania wieczystego wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności (...)". Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 270/14 stwierdził, że: "Jeżeli chodzi o sprawy z zakresu roszczeń dekretowych pierwszeństwo ma sprawa tocząca się w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, później sprawa prowadzona na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero jeżeli nie ma możliwości odzyskania nieruchomości w naturze, to strona może zainicjować sprawę o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ww. ustawy." Z uwagi na powyższe Prezydent stwierdził, że dopiero zakończenie wszelkich postępowań o zwrot nieruchomości daje możliwość prowadzenia postępowania o odszkodowanie. Wobec czego rozpoznanie wniosku o przyznanie odszkodowania za grunt dawnej nieruchomości [...] przy ul. [...] ozn. hip [...] będzie możliwe dopiero po tym, jak wskazane wyżej decyzje [...] z [...] grudnia 2021r. staną się ostateczne. Niezależnie od powyższego organ podjął czynności w celu jak najszybszego zakończenia prowadzonego postępowania tj. ustalenia, czy nieruchomość objęta wnioskiem o odszkodowanie spełnia przesłanki określone w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do dnia 18 lutego 2022 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi [...] grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 110/15 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] o pow. [...] sążni kwadratowych, ozn. hip. "[...] przy ul. [...]" - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 24 czerwca 2015 r. - zatem dwumiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 24 sierpnia 2015 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi z [...] listopada 2021 r. (data prezentaty) - mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżące do wykonania prawomocnego wyroku i mimo tego, że już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 406/17 wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2.000 zł. oraz stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - Prezydent nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, iż niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę za niewykonanie wyroku sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Skład orzekający ocenił, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 3.000 złotych (większa o 50 % od poprzedniej grzywny), która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę także fakt, iż jest to już druga grzywna wymierzona przez Sąd, jednakże miał też na uwadze, że sprawy dotyczące odszkodowań za nieruchomości [...] przejęte dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, cechują się znacznym stopniem skomplikowania, co w połączeniu z okolicznością, że organ prowadzi jednocześnie znaczną ilość takich spraw - może częściowo tłumaczyć niedochowanie terminów w sprawie. Rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż - mimo wyroku Sądu stwierdzającego jego bezczynność i mimo wyroku wymierzającego mu grzywnę - nie zakończył on sprawy, choć upłynęło już ponad 6 lat od wyznaczonego terminu. Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżących - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - sumy pieniężnej, uznając to żądanie za nieuzasadnione. Funkcją powyższego przepisu jest niewątpliwie zwalczanie bezczynności i przewlekłości organu w wykonywaniu wyroków sądu, lecz nie jest to funkcja jedyna. Przepis ten ponadto ma kompensować doznaną przez stronę postępowania krzywdę z powodu bezczynności i przewlekłości organu. W ocenie Sądu przyznanie przedmiotowej kwoty mogą uzasadniać jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, iż bez przyznania tej kwoty na rzecz skarżących wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Kwota ta stanowi jednocześnie swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. W treści skargi skarżące wskazały, że postępowanie organu oddziałuje negatywnie na ich zdrowie - zatem kwota zasądzona na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowiłaby swego rodzaju rekompensatę za krzywdę wywołaną przez długi okres oczekiwania na zakończenie tego postępowania. W ocenie Sądu, okoliczności te w realiach niniejszej sprawy nie przemawiają za przyznaniem na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Sąd ma przede wszystkim na uwadze fakt, że wniosek skarżących (z [...] lipca 2013 r.) o przyznanie odszkodowania został złożony w sytuacji, gdy jeszcze nie został rozpoznany wniosek (z [...] marca 1998 r.) o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości. Wniosek ten został rozpoznany dopiero decyzjami z [...] grudnia 2021r. - które nie są jeszcze ostateczne. W tej sytuacji organ powinien być zawiesić postępowanie o przyznanie odszkodowania - czego jednak nie zrobił. Zatem skarżące i tak musiały oraz dalej muszą czekać, na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości. Nie ma zatem potrzeby dyscyplinowania organu do załatwienia sprawy o przyznanie odszkodowania, gdyż wcześniej musi zakończyć się sprawa o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości. Sąd zasądził też na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) - zwrot 200 złotych tytułem wpisu od skargi oraz 480 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. - który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.