I SA/Wa 317/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej też jako organ/minister) umorzył postępowanie z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 1997 r. nr [...] , stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] , przy ul. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w jednostce ewidencyjnej [...] , obręb ewidencyjny [...] jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji minister wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej z 1997 r. były przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa). Wyjaśnił, że zgodnie z art 5 ust. 1 ww. ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się z dniem [...] maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Organ podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel nieruchomości oraz właściwa gmina jako beneficjent komunalizacji. Inne podmioty mogą być stronami takiego postępowania jedynie wówczas gdy wykażą, że mienie to na datę istotną w sprawie stanowiło ich własność i nie podlegało komunalizacji. Wg ministra, niewskazanie tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza zarówno możliwość bycia stroną postępowania komunalizacyjnego jak i możliwość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W dalszej kolejności minister wywiódł, że na mocy zarządzenia Ministra Budownictwa Przemysłowego z dnia 1 czerwca 1951 r. utworzono przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą "Przedsiębiorstwo [...] ". Na skutek kolejnych przekształceń przedsiębiorstwo to przekształciło się w spółkę akcyjną "[...] ", która [...] listopada 2011 r. zawarła umowę przelewu wierzytelności ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[...] " w [...]. W § 1 tej umowy spółka oświadczyła, że jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego [...] " w [...] (wcześniej Przedsiębiorstwo [...] ) oraz że w 1957 r. ww przedsiębiorstwo otrzymało w zarząd i użytkowanie nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]. Z § 2 ww. umowy wynika, że spółka przelała nieodpłatnie na spółdzielnię wszelkie swoje prawa i roszczenia wynikające z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. 1990 nr 79 poz. 464) i z art. 200 ust. 1 tej ustawy, a odnoszące się do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , składającej się z działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...], w szczególności prawo do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego do powyższej nieruchomości oraz nieodpłatnego nabycia własności budynków znajdujących się na działkach nr [...] i [...]. W zawartej umowie spółka oświadczyła, że sporna nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie nie wskazując jednak na istnienie dokumentacji w tym zakresie. W przedmiotowej umowie Spółka w odniesieniu do przedsiębiorstwa posługiwała się terminem "samoistny posiadacz nieruchomości". Organ wskazał następnie, że na dzień [...] maja 1990 r. wydzielanie i obejmowanie przez państwowe osoby prawne przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. nr poz. 74). Zgodnie z art. 6 ust. 1 powyższej ustawy grunty państwowe które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji rządowej. Wyklucza to przyjęcie, aby prawa do gruntu mogły powstać w sposób dorozumiany. Również fakt posiadania nieruchomości nie oznaczał, że posiadaczowi przysługuje prawo zarządu. Z akt sprawy wynika ponadto, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] " prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] , oznaczonego jako działki ew. nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanego w księgach wieczystych KW nr [...] oraz prawa własności budynku i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy. W aktach sprawy znajduje się ponadto pismo spółki "[...] " S.A., z którego wynika, że spółka ta nie posiada tytułu prawnego w postaci własności lub użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz że zarówno spółka jak i jej poprzednicy prawni wykonywali jedynie czynności administrowania budynkiem mieszkalnym. W świetle powyższych okoliczności minister uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " kiedykolwiek posiadała tytuł prawno-rzeczowy do przedmiotowej nieruchomości, wobec powyższego nie posiada ona przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z 1997 r., co wyklucza rozpoznanie złożonego wniosku co do istoty i obliguje organ do umorzenia postępowania. W skardze na powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w Warszawie (dalej też jako skarżąca) zarzuciła Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie: 1. Przepisów postępowania administracyjnego: a) art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako kpa) przez błędne jego zastosowanie na skutek wadliwego przyjęcia, że postępowanie jest bezprzedmiotowe; b) art. 28 kpa w zw. z art.157 § 2 kpa wskutek błędnego przyjęcia, że wnioskodawca tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu; c) art. 75 kpa przez błędne przyjęcie, że stroną niniejszego postępowania może być tylko osoba powołująca się na dokumenty świadczące, że jej przysługiwało prawo (własności), choć w myśl tego przepisu dowód stanowi wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; d) art. 77, 78, 79 i 80 kpa przez błędy w gromadzeniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz uchybieniu w ocenie materiału dowodowego w następstwie nie rozważenia wymowy całokształtu tego materiału; e) art. 7a kpa przez sprzeniewierzenie się podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, a w szczególności przez zaniechanie potraktowania na korzyść skarżącej wątpliwości jakie nasuwały się organowi przy rozpoznawaniu sprawy na tle treści prawa; f) art. 7b kpa przez zaniechanie elementów niezbędnego współdziałania organu rozpoznającego sprawę z innymi organami w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności gdy chodzi o ustalenie w jakich okolicznościach i jakim aktem władczym Przedsiębiorstwo [...] zostało wyposażone w zarząd przedmiotowej nieruchomości, a choćby tylko w zakresie ustalenia okoliczności objęcia nieruchomości w posiadanie; g) art. 8 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób, który podrywał zaufanie skarżącej do władzy publicznej i naruszał zasadę bezstronności, niezbędnej w szczególności wówczas, gdy organ administracji rozpoznaje sprawę o prawa cywilne, a rozstrzygnięcie organu oznacza przesądzenie o istnieniu bądź nie istnieniu tych praw na niekorzyść podmiotu pozostającego w administracyjnym sporze z państwem. 2. Przepisów prawa materialnego: a) art. 5 ustawy przez wadliwy brak zastosowania tego przepisu, w sytuacji, gdy dowody w sprawie przekonują, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa; b) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy przez brak jego zastosowania; c) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez wadliwy brak jego zastosowania przy ocenie interesu prawnego wnioskodawcy, skoro wstąpił on w prawa podmiotu, który z mocy prawa nabył własność wybudowanego przez siebie budynku wraz z użytkowaniem wieczystym przedmiotowego gruntu, a właściwe postępowanie w przedmiocie wydania potwierdzającej prawo nabyte z mocy ustawy musi być poprzedzone rozstrzygnięciem niniejszej sprawy co do meritum, albowiem dopiero wówczas możliwe będzie określenie organu właściwego do wydania owej deklaratoryjnej decyzji w tym zakresie, czego w sposób wyprzedzający w niniejszej sprawie organ czynić nie mógł. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji, a także o zasądzenie kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji powinien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe - z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zachodzi druga z opisanych sytuacji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ prawidłowo ocenił, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej tj. decyzji Wojewody z 1997r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego; musi być jednak wykazany przez podmiot inicjujący postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Decyzja komunalizacyjna z 1997r. objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa). Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu [...] maja 1990 r. Stroną prowadzonego (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ustawy) postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem [...] maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy. Istotny jest przy tym aspekt czasowy, a więc nie wystarczy wykazanie, że kilka dekad wcześniej (przed 1990r.) poprzednik prawny wnioskodawcy legitymował się prawem własności czy prawem zarządu. Nie jest też wystarczające wykazanie aktualnego prawa własności nabytego już po dacie komunalizacji. Interes prawny musi być bowiem konkretny i rzeczywisty, i powinien mieć związek z danym postępowaniem prowadzonym w danym miejscu i czasie, i na podstawie określonego stanu prawnego. Innymi słowy przyjmuje się, że dla możliwości skutecznego zainicjowania postępowania weryfikującego komunalizację mienia Skarbu Państwa istotne jest wykazanie prawa własności nie kiedykolwiek - lecz w dacie samej komunalizacji (vide wyrok w sprawie I SA/Wa 2045/20 z 19 marca 2021r. i przywołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA w sprawie I OSK 1741/15). W konsekwencji, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Jednak to ten podmiot powinien wykazać swój tytuł prawny do nieruchomości, w przeciwnym przypadku nie ma on legitymacji do zainicjowania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Oznacza to, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwać tytułu prawnego po stronie wnioskodawcy, zwłaszcza gdy chodzi o postępowanie nadzwyczajne. Jeżeli ktokolwiek twierdzi, że decyzja komunalizacyjna naruszała jego prawa - to powinien te prawa udokumentować. W przeciwnym razie nie może skutecznie domagać się weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy, wobec tego, że strona skarżąca nie wykazała praw do spornej nieruchomości, co do której postępowanie nieważnościowe zostało umorzone, to nie może skutecznie zarzucać organowi, że naruszył art. 28 kpa i nie uznał jej za stronę procesu. Wbrew zarzutom skargi, organ nie ma obowiązku poszukiwać z urzędu ani argumentów na posiadanie interesu prawnego wnioskodawcy ani elementów nieważności decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa musi być oczywiste a nie jedynie domniemane. Następstwem tej konstatacji było przyjęcie, że organ nie naruszył art. 7, 75, 77, 78, 79 i 80 kpa. Skarżąca spółdzielnia nie wykazała tytułu prawnego do ww nieruchomości, organ nie prowadził zatem postępowania wyjaśniającego, i nie stosował też art. 5 ustawy i art. 11 ust. 1 i 2 ustawy. W postępowaniu badano jedynie przymiot strony, przy czym tego rodzaju kwestie w orzecznictwie są jednolicie wykładane. Jak wskazano wyżej, zadaniem organu nie było też poszukiwanie dokumentów na poparcie twierdzeń skarżącej o przymiocie strony. Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Kwestie związane z ta normą nie mogą być podnoszone w nadzwyczajnym postepowaniu "komunalizacyjnym"; były one natomiast rozstrzygane w przywołanym w stanie faktycznym postępowaniu zakończonym decyzją SKO z 2015r., a decyzją w tym zakresie organy są związane. Z kolei, jeśli odnieść się do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 kpa, to w piśmiennictwie dzieli się przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania - na podmiotowe i przedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r. II OSK 588/2011, LexPolonica nr 3961728, tak m.in. A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, str. 620). Z przyczyn przedmiotowych postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeżeli sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła charakter sprawy administracyjnej już podczas postępowania administracyjnego. Z kolei z przyczyn podmiotowych postępowanie jest bezprzedmiotowe jeśli z wnioskiem w danej sprawie wystąpił podmiot, który nie wykazał interesu prawnego w sprawie, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Nie można też uwzględnić zarzutów co do naruszenia art. 7a i 7b kpa ze wskazaniem na nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. W kontrolowanej sprawie nie było wątpliwości ani natury faktycznej, ani natury normatywnej. W konsekwencji Sąd uznał wszystkie zarzuty skargi za niezasadne. Skutkowało to jej oddaleniem na podstawie art. 151 ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).