I SA/Wa 32/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. O. (1), J. U., M. O. (2), M. U. i W. O. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt [...]. 1. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 8 000 (osiem tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydentowi W. na rzecz M. O. (1), J. U., M. O. (2), M. U. i W. O. sumę pieniężną w kwotach po 2 000 (dwa tysiące) złotych na rzecz każdego ze skarżących; 4. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy solidarnie na rzecz M. O. (1), J. U., M. O. (2), M. U. i W. O. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. M. O., M. O., W. O., M. U. i J. U. (dalej jako: skarżący), reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 382/12. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta W. (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] nr hip. "Willa S. nr [...]" - w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez skarżących wezwania organu do wykonania wyroku, jak również nie odniosła skutku okoliczność wymierzenia organowi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2252/13, grzywny za niewykonanie powołanego wyroku z 2012 r. – co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Ponadto skarżący podkreślili, że od wydania ww. wyroku z 2013 r. upłynęło już 7 lat i mimo zebrania całości materiału dowodowego postępowanie nie zostało dotychczas zakończone. Wobec powyższego skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w maksymalnej wysokości na podstawie art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa; 2) przyznanie od organu na rzecz skarżących na podstawie art. 154 § 7 ppsa sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując, że decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] ustalił odszkodowanie za część przedmiotowej nieruchomości będącej obecnie własnością Miasta W. Następnie organ pismami z dnia [...] października 2019 r. wystąpił do: 1) [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. o informacje, czy w znajdującym się w rejestrze wpływu wniosków dekretowych istnieje zapis o złożeniu przez M. W. z d. C. wniosku o przyznanie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości złożony w trybie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 297); 2) Wydziału Mienia dla Dzielnicy [...] o przeprowadzenie kwerendy i przesłanie wszystkich akt dotyczących opisanej na wstępie nieruchomości; 3) Wydziału Archiwum Biura Organizacji Urzędu o przesłanie, w sytuacji odnalezienia akt dotyczących wskazanej nieruchomości, kserokopii odnalezionych dokumentów. Dodatkowo Prezydent podniósł, że z uwagi na obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także z uwagi na bardzo dużą ilość wpływających spraw z zakresu odszkodowań, nie było możliwości zakończenia postępowania w terminie. Organ zaznaczył również wagę tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku postępowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 382/12, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną W. przy ul. [...] nr hip. "Willa S. nr [...]" - w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu [...] listopada 2012 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on [...] stycznia 2013 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wielokrotnych wezwań przez skarżących do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniem tutejszego Sądu z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2252/13, grzywny w kwocie [...] zł za niewykonanie ww. wyroku z dnia 21 września 2012 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Co prawda organ wydał decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], jednak nie rozstrzygnął tym orzeczeniem kwestii przyznania odszkodowania za całą objętą wnioskiem odszkodowawczym nieruchomość położoną W. przy ul. [...] nr hip. "Willa S. nr [...]". Decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. dotyczyła bowiem wyłącznie ustalenia odszkodowania za część opisanej nieruchomości o pow. [...] m², będącej obecnie własnością Miasta W. Przy czym w treści ww. decyzji została zawarta informacja, że odrębną decyzją zostanie rozpatrzony wniosek odszkodowawczy w odniesieniu do dalszej części gruntu o pow.[...] m², stanowiącego własność Skarbu Państwa. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek w pozostałej części nie został rozpatrzony, a więc Prezydent nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego co do całości gruntu objętego wskazanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 21 września 2012 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie [...] zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już druga grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie, ponad 6 lat temu, ukaranie organu grzywną w kwocie [...] zł nie przyniosło żadnego skutku w kwestii rozpoznania wniosku odszkodowawczego. Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ppsa ma za zadanie bowiem nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Przy czym Sąd wziął pod uwagę, iż Prezydent decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. rozpatrzył w części wniosek odszkodowawczy. Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 7 lat od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów [...] należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Zauważyć również należy, że Prezydent pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. zawiadomił strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego dającego podstawę do wydania decyzji merytorycznie kończącej przedmiotowe postępowanie. Następnie w dniu [...] lipca 2014 r. wydał decyzję rozpoznającą wniosek odszkodowawczy w części, po czym przez ponad 5 lat nie wydał decyzji merytorycznej co do pozostałej części nieruchomości objętej wnioskiem odszkodowawczym. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Ponadto bezczynność organu nie była usprawiedliwiona okolicznościami sprawy. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżących sum pieniężnych po [...] zł dla każdego z nich. Kwoty te stanowią formę rekompensaty dla skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie ich sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.