I SA/Wa 3223/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 r. sprawy ze skargi T. R. i J. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – część ul. [...], położonej w W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej: Przepisy wprowadzające). W dniu 15 lipca 2009 r. Prezydent W. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Następnie pismem z dnia 5 stycznia 2010 r. Prezydent W. wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 29 listopada 2004 r. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazał art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. wydano w stosunku do nieruchomości, która została wcześniej wywłaszczona na rzecz Państwa na mocy decyzji Naczelnika [...] z dnia [...]sierpnia 1979 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]. Jako podstawę stwierdzenia nieważności przywołał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu Minister stwierdził, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. W aktach sprawy znajduje się natomiast prawomocna decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na wniosek Przedsiębiorstwa [...] części nieruchomości o pow. [...] m2, z ogólnej pow. [...] m2, położonej w W. przy ul. [...] oraz o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz poprzedniego właściciela – J. R. Ponadto z pisma Urzędu [...] z dnia 29 grudnia 2010 r. oraz z porównania mapy sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych terenu położonego w W., [...] z aktualnym wydrukiem z mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] z obrębu [...] wynika, że nieruchomość o pow. [...]m2, położona przy ul. [...], wywłaszczona na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. odpowiada w całości obecnej działce nr [...] z obrębu [...], objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. W związku z powyższym Minister Infrastruktury stwierdził, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, gdyż sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Zatem decyzja Wojewody [...] z dnia 29 listopada 2004 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Odnosząc się do podstawy prawnej stwierdzenia nieważności podanej we wniosku Prezydenta W. Minister wskazał, iż zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tutaj takiej tożsamości nie było, że względu na różną podstawę prawną nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Wystąpiło natomiast rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ponadto w przedmiotowej sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 156 § 2 k.p.a. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli T. i J. R. We wniosku oświadczyli, że nigdy nie otrzymali decyzji Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. o wywłaszczeniu, nie wypłacono im odszkodowania, a za działkę nr [...] przez kilkadziesiąt lat opłacali podatki. O wywłaszczeniu nie było też żadnych adnotacji w ewidencji gruntów, ani wpisów w księdze wieczystej. W tej sytuacji znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia [...] sierpnia 1979 r. nie jest ostateczna i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że na decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. znajduje się adnotacja organu z dnia [...] października 1979 r., iż decyzja ta jest prawomocna, co potwierdza, że od decyzji o wywłaszczeniu nie zostało wniesione odwołanie. Kluczowe zatem dla niniejszej sprawy było ustalenie stanu własności w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Nieujawnienie prawa własności Skarbu Państwa nabytego na podstawie decyzji ostatecznej Naczelnika [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. w księdze wieczystej nie jest równoznaczne z sytuacją, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Tak więc decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 73 Przepisów wprowadzających, z uwagi na nie zaistnienie jednej z przesłanek nabycia nieruchomości w trybie tego przepisu, jaką jest brak prawa własności nieruchomości po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. i J. R.. Zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę art. 40 i art. 80 k.p.a. poprzez fakt niedoręczenia im decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. oraz błędną ocenę materiału dowodowego, która według Ministra Infrastruktury pozwalała przyjąć za udowodnioną okoliczność doręczenia decyzji stronie, a co za tym idzie stwierdzić jej prawomocność. Wskazali, iż wspomniana decyzja z 1979 r. znalazła się w archiwach [...] około rok temu, pomimo, że postępowanie toczy się od 2004 r. Z powodu braku akt wywłaszczeniowych (zachowała się sama decyzja) organ nie jest w stanie wykazać, że została ona doręczona, czemu przeczą skarżący. Zaprzeczają również, że otrzymali odszkodowanie, o jakim mowa w tej decyzji. W tej sytuacji decyzja z 1979 r. nie może mieć znaczenia prawnego i stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z 2004 r., ponieważ nie ma przymiotu decyzji ostatecznej. Podtrzymali również poprzednie stwierdzenia, że za działkę nr [...] przez kilkadziesiąt lat opłacali podatki, a o wywłaszczeniu nie było żadnych adnotacji w ewidencji gruntów, ani wpisów w księdze wieczystej. Do tych zarzutów Minister Infrastruktury w ogóle się nie ustosunkował. Nie można więc uznać, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art.73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, ponieważ wobec braku prawomocnej decyzji wywłaszczeniowej nieruchomość nie mogła przejść na rzecz Skarbu Państwa w 1979 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012r. sygn. akt I SA/Wa 1535/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. i poprzedzająca ją decyzję z dnia [...]lutego 2011 r. W jego uzasadnieniu Sąd stwierdził, ze organ nie wyjaśnił sprawy w stopniu umożliwiającym jej definitywne rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu skoro organ nie dysponuje dowodem doręczenia decyzji stronom, to nie może poprzestać jedynie na adnotacji zawartej na decyzji, że jest ona prawomocna, pomijając w ten sposób wyjaśnienie, czy decyzja Naczelnika [...] z [...] sierpnia 1979 r. o wywłaszczeniu weszła do obrotu prawnego, czy stała się ostateczna i czy wywołała skutek w postaci przejścia własności spornej nieruchomości na Skarb Państwa. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury, w wyniku rozpoznania której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 989/12 zaskarżony wyrok uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wskazując, że Sąd I instancji prawidłowo odróżnił skutki prawne wynikające z wydania decyzji oraz z jej doręczenia, wskazując, że to doręczenie stronie powoduje jej wejście do obrotu prawnego. Z tą chwilą decyzja jako akt administracyjny zaczyna wywierać skutki prawne. Wskazał również, że skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron powoduje już, że decyzja wywołuje skutki prawne wobec jej wejścia do obrotu prawnego. Sąd II instancji stwierdził jednakże, że te trafne założenia nie zostały jednak poprawnie odniesione do okoliczności faktycznych sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. jednoznacznie wynika, że postępowanie zakończone tą decyzją zostało wszczęte na wniosek Przedsiębiorstwa [...]. Przedsiębiorstwo [...] było zatem stroną tego postępowania, które toczyło się z udziałem jeszcze innych stron i jak wynika z rozdzielnika zamieszczonego w tej decyzji, było jednym z podmiotów, którym decyzja miała zostać doręczona. W sprawie nie jest sporne, że decyzja opatrzona klauzulą prawomocności znajdowała się w archiwach tego Przedsiębiorstwa. W tak zarysowanych okolicznościach zasadne jest zatem zdaniem Sądu uznanie, że [...] Przedsiębiorstwo [...], jako strona postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, decyzję Naczelnika [...] z [...] sierpnia 1979 r. otrzymało. Decyzja ta weszła zatem do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne z niej wynikające. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że od dnia doręczenia decyzji Przedsiębiorstwu [...] -stosownie do treści art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości-rozpoczął bieg 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Wobec jego upływu Decyzja Naczelnika [...] z [...] sierpnia 1979 r. stała się ostateczna, co potwierdza umieszczona na niej klauzula prawomocności. Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że decyzja wywłaszczeniowa nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w ramach przyjętego systemu weryfikacji, jak i w żadnym z dostępnych trybów, co oznacza, że organy administracji są nią związane i związanie to obowiązywało także w trakcie postępowania toczącego się w trybie nadzorczym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2004r. w tym znaczeniu, że Minister Infrastruktury, orzekając w sprawie, musiał uwzględnić stan prawny przedmiotowej nieruchomości ukształtowany tą decyzją. Był zatem zobligowany uznać, stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, że z dniem, w którym decyzja Naczelnika [...] z [...] sierpnia 1979 r. stała się ostateczna, doszło do przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Ponownie rozpoznając sprawę niniejsza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, niż te, których interpretacji dokonał Naczelny Sąd Administracyjny; lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r., I FSK 294/05 LEX Nr 187537, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04, LEX Nr 167124). Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sadu Administracyjnego, która wprawdzie nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż orzecznictwo i doktryna dopuszczają od niego odstępstwa, ale w bardzo ograniczonym zakresie. W sprawie będącej obecnie przedmiotem rozpoznania Sądu nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających wyłączenie stosowania art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z wykładnia prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny doręczenie decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jednej ze stron postępowania tj. Przedsiębiorstwu [...] oznacza, że weszła ona do obrotu prawnego, co w konsekwencji spowodowało, że z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, doszło do przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W tej sytuacji ponownie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. należało uznać, że jest ona zgodna z prawem. Jak wynika bowiem z adnotacji znajdującej się na kwestionowanej decyzji stała się ona prawomocna z dniem [...] października 1979 r., co oznacza, że z tym dniem stała się ona ostateczna. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanie się ostateczna następuje przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zasadnie zatem Minister Infrastruktury uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. stwierdzająca nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną-część ul. [...], położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha wydana została z rażącym naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, gdyż sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co wynika z ostatecznej decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. o jej wywłaszczeniu. Przesłanki zaś określone w art. 73 ust. 1 muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. W tej sytuacji zarzuty skargi należało uznać za niezasadne i skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.