I SA/Wa 328/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku spółki O. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził niedopuszczalność odwołania. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] odmówił wyrażenia zgody w trybie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 491) na dokonanie czynności prawnej polegającej na zawarciu aneksu nr [...] do umowy dzierżawy zawartej na okres dłuższy niż 10 lat z dnia 20 października 2015 r. (dotyczącej dotychczas powierzchni [...] m2), zwiększającego powierzchnię dzierżawy na rzecz spółki O. do [...] m2 terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], położonych na terenie portu morskiego w [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, spółka O. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu Spółka wskazała na brak podstaw faktycznych do wydania przez Ministra decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na zawarcie aneksu nr [...] do umowy dzierżawy zwiększającego powierzchnię objętą umową dzierżawy. Według Spółki Minister powołał się bez uzasadnienia na zagrożenie bezpieczeństwa państwa w przypadku wyrażenia zgody na dokonanie wnioskowanej czynności prawnej. Po zapoznaniu się ze złożonym wnioskiem Minister stwierdził niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W uzasadnieniu zajętego stanowiska powołał treść art. 134 i art. 28 kpa. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz doktryny, wyjaśnił znaczenie pojęcia: niedopuszczalność odwołania, strona postępowania administracyjnego, interes prawny i interes faktyczny. Przypomniał, że w niniejszym postępowaniu wszczętym i prowadzonym na wniosek innego podmiotu spółka pod firmą O. sp. z o.o. nie mogła występować jako strona. Zdarzenia przyszłe (niepewne) dotyczące nieruchomości nie mogą przesądzać o istnieniu aktualnego interesu prawnego. Do uznania konkretnej osoby za stronę postępowania administracyjnego dotyczącego nieruchomości nie jest wystarczające przekonanie, że być może - w przyszłości - osoba ta nabędzie określone prawo do nieruchomości. Zdarzenia przyszłe (niepewne) nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1710/00, niepubl., z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1946/10, Legalis). Takim niepewnym zdarzeniem jest zawarcie umowy przedwstępnej zobowiązującej do zawarcia aneksu do umowy dzierżawy. Umowa przedwstępna dotycząca nieruchomości nie jest źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, który nie może być potencjalny lub hipotetyczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1414/20, Legalis). Takim źródłem nie są też prawa o charakterze obligacyjnym (najem i dzierżawa). Stroną postępowania w sprawach dotyczących nieruchomości z zasady nie są również najemcy i dzierżawcy nieruchomości. Za ugruntowany można bowiem uznać pogląd, iż powołanie się na zawartą z inną osobą umowę (najmu, dzierżawy lub inną o charakterze obligacyjnym) nie jest wystarczające do wykazania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. W takim przypadku mamy do czynienia z interesem faktycznym, a nie prawnym. W tej sytuacji organ stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako złożonego przez podmiot nieposiadający interesu prawnego. Na postanowienie Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka. W uzasadnieniu przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 134 w związku z art. 28 oraz w związku z art. 127 § 1 kpa. W ocenie skarżącej Spółki posiada ona w niniejszym postępowaniu interes prawny i dlatego może w tym postępowaniu występować jako strona. Interes ten wynika z pisemnej umowy warunkowej dzierżawy zawartej przez Spółkę z Zarządem Morskich Portów [...] i [...], który jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowa sprawa dotyczy gruntu już dzierżawionego przez skarżącą Spółkę, na którym prowadzi ona intensywną działalność i planuje inwestycje o znacznej wartości. Dokonane inwestycje będą zachodziły w obcym środku trwałym, a dla stwierdzenia ich opłacalności niezbędna jest pewność w przysługiwaniu długoletniego tytułu prawnego. W ocenie Spółki istnieje związek pomiędzy kwestionowaną decyzją a sytuacją Spółki, bowiem decyzja ta godzi w szeroko rozumiany interes skarżącej Spółki, czego wywodzić należy, że w niniejszym postępowaniu Spółka posiada interes prawny. W tej sytuacji skarżąca Spółka za bezpodstawne uznała postanowienie Ministra stwierdzające niedopuszczalność złożonego przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 kpa. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może przy tym skutecznie złożyć jedynie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony tego postępowania. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że o tym, komu przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego, rozstrzyga treść art. 28 kpa, który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z orzecznictwem tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Innymi słowy istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, a więc taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2000, s. 238). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest co prawda zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednakże tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Oznacza to, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca Spółka nie posiada żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie może wykazać istnienia interesu prawnego. Umowa dzierżawy, na którą powołuje się skarżąca Spółka, wbrew przekonaniu Spółki, jako stosunek obligacyjny nie daje Spółce tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że skarżąca Spółka nie wykazała istnienia po jej stronie interesu prawnego. Zawarte w złożonej skardze argumenty natury gospodarczej, celowościowej czy dotyczące konieczności zabezpieczenia planowanych inwestycji Spółki stanowić mogą jedynie o istnieniu po stronie Spółki interesu faktycznego. Nie kreują one jednak po stronie Spółki interesu prawnego, a zatem brak jest podstaw prawnych do uznania skarżącej Spółki za stronę postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Ministra z dnia [...] października 2021 r. odmawiającą wyrażenia zgody na dokonanie w trybie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich czynności prawnej polegającej na zawarciu aneksu nr [...] do umowy dzierżawy zawartej na okres dłuższy niż 10 lat z dnia 20 października 2015 r., polegającego na zwiększeniu powierzchni dzierżawionej na rzecz tej spółki nieruchomości z [...] m2 do [...] m2, stanowiącej część działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], które położone są na terenie portu morskiego w [...]. Podkreślić przy tym należy, że skarżąca Spółka, jako dzierżawca części działki nr [...], nie była stroną postępowania zakończonego tą odmowną decyzją. Postępowanie to zostało wszczęte z wniosku Zarządu Morskich Portów [...] i [...]. Art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy jednoznacznie wskazuje podmiot uprawniony do złożenia wniosku o wyrażenie zgody na dzierżawę. Jest nim podmiot, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa, nie zaś podmiot, na rzecz którego takie rozporządzenie miałoby nastąpić. Sąd wskazuje zatem, że skutecznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyć może jedynie strona tego postępowania, ewentualnie podmioty, które dopiero na etapie postępowania odwoławczego dowiodą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji prawidłowo Minister Infrastruktury uznał, że skarżąca Spółka nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] października 2021 r. Tym samym skarżąca Spółka nie była legitymowana do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy. Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi Minister prowadził kontrolowane postępowanie w sposób prawidłowy, dokładnie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, a także właściwie zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętego rozstrzygnięcia, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa, wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.