I SA/Wa 3285/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2008 r. P. Ł. (dalej jako: "skarżący") wystąpił o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa deklaracji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1946 r., znak: [...], (dalej jako: "Deklaracja") na mocy której, w księdze hipotecznej Rep. Hip. [...] dóbr [...], powiat [...], Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel. 2. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2010, nr [...], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał, że żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. 3. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr: [...], utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 487/11, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. wskazując, że zaskarżona decyzja wydana została przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2010 r., co jest niezgodne z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. 5. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], ponownie utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ opisał charakter przejęcia nieruchomości w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania nadzorczego, zgodnie z wnioskiem skarżącego, jest ocena legalności Deklaracji. Nie odnaleziono wprawdzie szukanego dokumentu, niemniej jednak analiza materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania administracyjnego nie może budzić wątpliwości co do jego charakteru. Minister stwierdził, że Deklaracja, była jedynie zaświadczeniem w rozumieniu dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 34, poz. 204; dalej jako: "dekret o wpisywaniu"), a nie decyzją administracyjną wydaną na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51; dalej jako: "rozporządzenie"), gdyż decyzje wydawane w oparciu o § 5 rozporządzenia w swojej sentencji zawierały jedynie opis przejmowanej nieruchomości wraz z uzasadnieniem i nigdy nie były jednocześnie samodzielnym wnioskiem o dokonanie zmian w księdze hipotecznej. Organ wskazał, że tryb formalnego przejścia nieruchomości w ramach reformy rolnej na rzecz Państwa został uregulowany w dekrecie o wpisywaniu, co pozostawało w związku z postanowieniami powołanego rozporządzenia. Przepis § 5 rozporządzenia przewiduje możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej wymienionej w art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Oznaczało to, że właściciel o przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej dowiadywał się w chwili dokonania protokolarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w trybie § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami. Deklaracja ma formę zaświadczenia stwierdzającego przejęcie majątku [...] na rzecz Państwa i będącego podstawą wpisu w księdze wieczystej własności tej nieruchomości na własność Państwa. Deklaracja ta nie jest decyzją administracyjną, a zatem nie mają do niej zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności decyzji. Wzruszenie Deklaracji, poprzez stwierdzenie jej nieważności nie może nastąpić na drodze administracyjnej. Zatem, w ocenie organu, w niniejszej sprawie brak jest przedmiotowego elementu stosunku administracyjnoprawnego, tj. aktu administracyjnego, o którego wzruszenie strona wnosi. 7. Skarżący na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: a) przepisu prawa procesowego, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: "Ppsa") oraz art. 75 § 1 w zw. z art. 136 w zw. z art. 127 § 3 Kpa poprzez ich niezastosowanie i nie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, którego przedmiotem byłoby ustalenie rzeczywistej formy i treści Deklaracji, w sytuacji, w której organ nie mógł uzyskać odpisu lub kopii Deklaracji, podczas gdy WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wa 116/09, wydanym w toku niniejszej sprawy w związku ze skargą P. Ł. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że "gdy ustalenie treści orzeczenia jest niezbędne do załatwienia sprawy (...) organ zobowiązany jest do podjęcia czynności zmierzających do rekonstrukcji treściowej określonych jego składników, posługując się każdym legalnym środkiem dowodowym."; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ, że Deklaracja ma formę zaświadczenia, pomimo iż organ nie dysponował Deklaracją, a także poprzez błędną ocenę dowodów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy, na skutek której organ uznał, że Deklaracja ma formę zaświadczenia, podczas gdy analiza kopii wpisu w księdze hipotecznej prowadzonej dla majątku [...] oraz prawidłowe zastosowanie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, rozporządzenia oraz dekretu w zw. z § 12 rozporządzenia i art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu prowadzi do wniosku, że Deklaracja stanowiła decyzję administracyjną, o której mowa w § 5 rozporządzenia; c) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 e) dekretu o reformie rolnej w zw. z § 5 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że Deklaracja ma formę zaświadczenia stwierdzającego przejęcie majątku [...] na rzecz Skarbu Państwa i w konsekwencji nie może być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, podczas gdy przedmiotowa Deklaracja stanowi decyzję administracyjną, o której mowa w § 5 rozporządzenia; d) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 e) dekretu o wpisywaniu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Deklaracja ma formę zaświadczenia stanowiącego podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze hipotecznej prowadzonej dla majątku [...], podczas gdy Deklaracja stanowiła decyzję administracyjną, o której mowa w § 5 rozporządzenia; e) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania wobec jego rzekomej bezprzedmiotowości, tj. braku aktu administracyjnego, o którego wzruszenie wniósł skarżący, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego połączona z prawidłowym zastosowaniem przepisów dekretu o reformie rolnej, rozporządzenia oraz dekretu o wpisywaniu prowadzi do wniosku, że Deklaracja stanowi decyzję administracyjną, o której mowa w § 5 rozporządzenia; Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto na podstawie art. 78 i 79 § 1 Ppsa skarżący wniósł o ustanowienie kuratora do doręczeń dla nieznanego z miejsca pobytu uczestnika postępowania S. M. O. 8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. 9. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2014 r. ustanowił kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu uczestnika postępowania S. M. O.. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd po dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji w całości podziela stanowisko organu zawarte w jej uzasadnieniu, co do charakteru powołanej deklaracji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego i braku podstaw do prowadzenia postępowania nadzorczego. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, aby kwestionowana decyzja dotknięta była jedną w wad określonych w art. 145 § 1 Ppsa skutkujących koniecznością jej uchylenia. 2. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny charakteru powołanej Deklaracji. Należy w całej rozciągłości podzielić stanowisko organu, że deklaracja stanowiąca podstawę wpisu w księdze wieczystej nie może być uznana za decyzję administracyjną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu - podstawą do wpisania Skarbu Państwa było zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cel reformy rolnej. Powołana Deklaracja miała właśnie taki charakter, gdyż była podstawą wpisu w księdze wieczystej. Ponadto z treści wpisu w księdze wieczystej Rep. Hip. [...] dóbr [...] wynika, że deklaracja ta zawierała wniosek o wykreślenie wpisów zaintabulowanych w działach III i IV wykazu hipotecznego, co byłoby niemożliwe w przypadku wydania decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, kwestia czy wydanie tego zaświadczenia było czy też nie poprzedzone wydaniem decyzji nie ma żadnego znaczenia dla oceny charakteru samego zaświadczenia. Dlatego też, zdaniem Sądu, zaprezentowana w skardze argumentacja co do tego, że deklaracja ma w istocie charakter decyzji administracyjnej jest całkowicie nieuzasadniona. 3. Kwestię prawnego charakteru zaświadczenia stanowiącego podstawę wpisu do księgi wieczystej nieruchomości przejętych w mocy prawa w ramach reformy rolnej wyjaśnił jednoznacznie Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991 r., sygn. akt III CZP 90/91, (OSNC 1992/5/72, LEX nr 3715) stwierdzając, że zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie jest decyzją administracyjną. Rozstrzygnięcie, czy dana nieruchomość nie podpada pod działanie wymienionego przepisu następuje w drodze decyzji administracyjnej. W uchwale tej została szczegółowo wyjaśniona kwestia dopuszczalności i legalności takich zaświadczeń, którą Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela. 4. W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można zarzucić organowi nadzoru zarówno naruszenia zarzucanych przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Organ prawidłowo umorzył postępowanie w sytuacji braku decyzji administracyjnej, która mogłaby podlegać ocenie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. 5. Okoliczność, że w przedmiotowej sprawie do tej pory nie została wydana decyzja w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie powoduje dla skarżącego negatywnych konsekwencji, gdyż cały czas może on wystąpić o wydanie takiej decyzji w trybie § 5 rozporządzenia. Ewentualne potwierdzenie nie podpadania majątku pod zakres dekretu o reformie rolnej otworzyłoby dla strony możliwość bądź restytucji prawa własności bądź odszkodowania za szkodę. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku.