I SA/Wa 3307/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r., nr [...], orzekającą o odmowie przyznania J. S. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego w wysokości [...] zł na zakup leków i szczepionkę. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2014 r. odmówił przyznania J. S. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego w wysokości [...] zł na wykupienie leków i szczepionki. Organ wskazał, że J. S. wnioskiem z 8 maja 2014 r. wystąpił o pomoc finansową w wysokości [...] zł na zakup leków i [...] zł na zakup szczepionki. Z przeprowadzonego 13 maja 2014 r. wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że J. S.i jest emerytem, osobą niepełnosprawną z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności. Prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Jego dochód w miesiącu kwietniu 2014 r., tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc stanowi zwaloryzowana emerytura w wysokości [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Emerytura wnioskodawcy zmniejszona jest o kwotę [...] zł, z powodu egzekucji, która prowadzona jest przez komornika na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] w związku z zadłużeniem czynszowym. Z oświadczenia strony wynika również, że płaci on bieżące alimenty w wysokości [...] zł dla syna J. S.. Organ zaznaczył jednocześnie, że wnioskodawca zamieszkuje wspólnie z córką, która prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i która z tytułu opieki nad ojcem pobiera świadczenie pielęgnacyjne w wysokości [...] zł. Córka pomaga wnioskodawcy usługowo w prowadzeniu gospodarstwa domowego, załatwieniu spraw urzędowych i partycypuje w opłatach za mieszkanie. Dwoje pozostałych dzieci zamieszkuje oddzielnie. Prezydent wskazał, że J. S. zamieszkuje w trzypokojowym mieszkaniu spółdzielczym, bez tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Wnioskodawca ma zasądzoną z powodu zadłużenia czynszowego eksmisję z zajmowanego lokalu i oczekuje na przydział lokalu socjalnego. Córka pomimo złożonej apelacji nie uzyskała prawa do lokalu socjalnego. Wnioskodawca nie przyjął dwóch propozyji lokali socjalnych, gdyż nie spełniały jego oczekiwań. J. S. jest również właścicielem działki, nieruchomości i budynków gospodarczych w [...]. Z nieruchomości prowadzona jest egzekucja komornicza na rzecz SM "[...]" w [...], rozpoczęto również licytację. Prezydent podkreślił, że łączny uzyskany przez stronę w miesiącu kwietniu 2014 r. dochód w wysokości [...] zł (po odliczeniu alimentów na rzecz syna) przekracza kryterium dochodowe określone w art 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.; dalej jako: "ups"), które dla osoby samotnie gospodarującej ustawodawca określił obecnie na kwotę 542 zł. Organ wskazał również, że Ośrodek musi zabezpieczyć przede wszystkim potrzeby osób i rodzin, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Zdaniem organu, w przypadku J. S. nie ma również podstaw do zastosowania art. 41 ups, gdyż w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek. Sytuacja wnioskodawcy pozostaje od kilkunastu miesięcy niezmienna, posiada on stały miesięczny dochód, który stanowi emerytura i zasiłek pielęgnacyjny oraz posiada majątek w [...], którego wartość ustalono na kwotę [...] zł. Stały dochód pozwala wnioskodawcy na planowanie wydatków i gospodarowanie budżetem w ten sposób, aby w pierwszej kolejności zabezpieczać podstawowe potrzeby, jakim jest m.in. wykupienie leków, czy żywności. W decyzji wskazano również wysokość środków finansowych, którymi dysponuje Ośrodek, przeznaczonych na wypłatę zasiłków celowych i celowych specjalnych. Budżet na rok 2014 wynosi średnio ok. 190.000 zł. miesięcznie. Z pomocy w formie zasiłku celowego i celowego specjalnego w kwietniu 2014 r. skorzystało 557 osób, średnia wartość świadczenia wyniosła 128,71 zł. Uzyskiwane środki są niewystarczające do zapewnienia pomocy w formie zasiłków wszystkim osobom potrzebującym w Dzielnicy [...]. W związku z niewystarczającą ilością środków na zabezpieczenie najbardziej uzasadnionych potrzeb wnioskodawców OSP wydał 1279 decyzji odmawiających pomocy w formie zasiłku celowego lub celowego specjalnego z powodu braku środków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie prawidłowo ustalono, że łączny dochód J. S. przekracza ustawowe kryterium dochodowe, pozwalające na przyznanie zasiłku celowego. Kolegium wskazało, że argumenty wskazane w odwołaniu nie stanowią okoliczności mogących mieć wpływ na stanowisko organu pierwszej instancji. rgan pierwszej instancji nie miał możliwości udzielenia wsparcia, a sytuacji życiowa wnioskodawcy została oceniona w sposób obiektywny, zgodny z przepisami oraz na tle położenia innych podopiecznych OPS. Kolegium zauważyło, że w przypadku zasiłku celowego specjalnego przepisy nie nakładają na organy pomocy społecznej obowiązku jej przyznania, lecz kwestia ta została pozostawiona uznaniu tych organów. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie zobowiązuje do spełnienia każdego żądania wnioskodawcy. Organ pierwszej instancji rozważył możliwość udzielenia żądanej pomocy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Kolegium, uzasadnienie stanowiska w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnia motywy działania organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której opisał swoją trudną sytuację życiową. W ocenie skarżącego organy nie uwzględniły, że jest on osobą schorowaną, niepełnosprawną oraz, że znajduje się w krytycznej sytuacji finansowej i zdrowotnej, co oznacza, że zachodzi tu szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ups. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ups pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ups, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, ale rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Uznanie administracyjne, które występuje przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej (m.in. art. 39 ups), w tym również, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 pkt 1 ups, polega na tym, że organ pomocowy dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Sam zatem fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups, wynoszące 542 zł. Źródłem utrzymania skarżącego jest bowiem emerytura w wysokości [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. A zatem po odliczeniu od tego dochodu płaconych na syna alimentów w wysokości [...] zł miesięcznie (art. 8 ust. 3 ups), łączny dochód wnioskodawcy wynosi [...] zł. Brak było tym samym podstaw do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ups. W związku z powyższym, organy słusznie rozważyły zasadność ewentualnego przyznania specjalnego zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 ups. W myśl tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny. Wykładnia językowa tego przepisu oraz ratio legis zasiłku w nim określonego wskazują jednak, że ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa w której się znalazł, a która wyraźnie odbiega od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki NSA: z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11; z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1622/11 i I OSK 1623/11; z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 336/12; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w stosunku do skarżącego. Sytuacja bytowa J. S. w dacie wydania zaskarżonej decyzji była trudna, ale nie zmieniała się od dłuższego czasu. Nie wystąpiło również żadne szczególne wydarzenie, które pogorszyłoby jego dotychczasową sytuację. Okoliczności, takie jak niski dochód (choć przekraczający ponad dwukrotnie kryterium ustawowe), problemy zdrowotne i mieszkaniowe (zajęcie emerytury egzekucją komorniczą w wysokości [...] zł), wprawdzie wskazują na trudną sytuację życiową skarżącego, której ani organy rozstrzygające sprawę, ani Sąd nie kwestionują, jednakże nie można ich traktować jako szczególne, a więc odbiegające od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inne osoby korzystające z pomocy społecznej. Tym bardziej w sytuacji, gdy wiele takich osób nie posiada jakichkolwiek dochodów i to ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie, co przy niedostatecznej ilości środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej także nie zawsze jest możliwe. Konieczność ponoszenia wydatków związanych z zakupem leków, czy też szczepionki przez osobę posiadającą własne dochody, tym bardziej przekraczające kryterium dochodowe, nie może być traktowane jako wywołana okolicznościami, przewidzianymi w hipotezie normy zawartej w art. 41 pkt 1 ups. Tym bardziej, że z akt sprawy wynika, iż skarżący posiada również majątek w [...], którego wartość określono na kwotę [...] zł. Ponadto córka skarżącego wspólnie z nim zamieszkująca, choć prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, z tytułu opieki nad nim pobiera świadczenie pielęgnacyjne w wysokości [...] zł i – zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy - pomaga mu oraz partycypuje w opłatach za mieszkanie. Stwierdzić zatem należy, że już te tylko względy uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Podkreślić należy ponadto, że odmawiając skarżącemu pomocy finansowej organ wziął pod uwagę nie tylko jego potrzeby i sytuację materialną, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się w tym czasie po pomoc na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych. Organ uwzględnił także ograniczone środki finansowe, którymi dysponuje. Z podanych w decyzji organu I instancji informacji wynika, że miesięczny budżet Ośrodka Pomocy Społecznej na wypłatę zasiłków celowych i celowych specjalnych do wydatkowania średnio wynosi 190.000 zł, która jest niewystarczająca na zapewnienie pomocy wszystkim, nawet najbardziej potrzebującym osobom w Dzielnicy [...] (w miesiącu kwietniu 2014 r. z pomocy takiej skorzystało 557 osób). Wobec tego uznać należy, że wbrew zarzutom skarżącego, organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, dokonując ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały natomiast wyczerpująco uzasadnione w decyzjach. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.