I SA/Wa 331/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2017r., orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dziecko: D. W. ur. [...], utrzymało w mocy powyższa decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy; 23 sierpnia 2017 r. B. W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko D. W. ur. [...] na okres zasiłkowy 2017/2018. Do wniosku skarżąca dołączyła orzeczenie o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] kwietnia 2016 r. syna D. W. ważne do 12 września 2017 r. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...], odmówiono przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dziecko: D. W. ur. [...] z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 674,00 zł. W roku 2016 miesięczny dochód w tej rodzinie wyniósł w przeliczeniu na osobę [...] zł, zatem przekroczył kryterium dochodowe wskazane w ustawie o świadczeniach rodzinnych.(art. 5 ust. 1) Od powyższej decyzji B. W. złożyła odwołanie, kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji. B. W. podniosła, że kwota dochodu w wysokości [...] zł przekracza kryterium dochodowe wskazane w ustawie o [...] zł. Skarżąca wskazuje, że różnica jest mniejsza od zasiłku rodzinnego zgodnie z przesłanką zawartą w przepisie art. 5 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych tj. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z póż. zm.). Przepis art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi: Ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. — Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny.  Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłków i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy. Podstawową przesłanką nabycia uprawnienia do zasiłku rodzinnego jest spełnienie kryterium dochodowego. Kryterium to jest spełnione, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł (art. 5 ust. 1 ustawy). W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764,00 zł (art. 5 ust. 2 ustawy). Jak należy wywieść z przytoczonych norm prawnych kwestią warunkującą przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Definicja ustawowa "dochodu", zawarta jest w art. 3 pkt 1 ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie – oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c, 30e i art. 30 f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016, poz. 2032 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa o podatku dochodowym), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zatem ustawodawca wprowadził kryterium dochodowe, które uprawnia do przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatkowych świadczeń wskazanych w powołanej wyżej ustawie. Zgromadzona dokumentacja w sprawie wskazuje, że w skład rodziny B. W. wchodzi: syn D. W.. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, organ I instancji dokonał wyliczenia dochodu rodziny skarżącej na podstawie systemu teleinformatycznego oraz stosownie do oświadczenia o dochodach niepodlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, osiągniętym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy tj. 2016r. B. W. uzyskała w roku 2016 dochód w wysokości [...] zł. Po odliczeniu składki zdrowotnej w kwocie [...] zł, składki na ubezpieczenie społeczne [...] zł, świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł oraz kwoty zwrotu z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci w wysokości [...] zł dochód wyniósł [...] zł. Analiza materiału dowodowego wskazuje, że B. W. utraciła dochód z 2016 r., w związku z podjęciem od kwietnia 2017 r. stażu w Urzędzie Pracy. Z raportu PUP w [...] z [...] sierpnia 2017 r. wynika, że skarżąca w czerwcu 2017 r. uzyskała dochód w wys. [...] zł (2017-05-01 do 2017-05-31). Zgodnie z art. 3 pkt 24 lit. b. ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że uzyskanie dochodu – oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane – uzyskaniem zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych. Zatem miesięczny dochód rodziny za 2016 r. wyniósł [...] zł (alimenty w wys. [...] zł + ulga na dzieci w wys. [...] zł podzielone przez 12 m-cy) i został powiększony o kwotę [...] zł uzyskaną z tytułu stypendium z PUP w [...] co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę [...] zł a więc przekracza wskazane kryterium (674,00 zł). Wnioskodawczyni przekroczyła ustawowe kryterium uprawniające rodzinę do pobierania zasiłku rodzinnego o kwotę [...] zł. Przepis art. 5 ust. 3 powołanej ustawy stanowi, że "w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a. W przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. 3b. Łączną kwotę zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, stanowi suma przysługujących danej rodzinie w danym okresie zasiłkowym: 1) zasiłków rodzinnych podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych zasiłków; 2) dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 10, art. 1 la, art. 12a i art. 13, podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych dodatków; 3) dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 9, art. 14 i art. 15, podzielonych przez 12. 3c. W przypadku gdy wysokość zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługująca danej rodzinie, ustalona zgodnie z ust. 3a, jest niższa niż 20,00 zł, świadczenia te nie przysługują. 3d. W przypadku osoby uczącej się przepisy ust. 3-3c stosuje się odpowiednio." Organ podkreślił, że zasiłki rodzinne przyznawane są na podstawie ściśle wskazanych w ustawie kryteriów, z wykluczeniem uznaniowości organu podejmującego w tym przedmiocie decyzję, co uniemożliwia przyjęcie pozaustawowych kryteriów przyznania świadczeń rodzinnych. Warunki, jakie należy spełnić aby otrzymać zasiłek są wymienione wyczerpująco w ustawie i uwzględnienie argumentacji strony postępowania, choćby z jej punktu widzenia najbardziej słusznej, jest niemożliwe. W przedmiotowej sprawie, dochód ustalony ustawą został bezspornie przekroczony, a wielkość tego przekroczenia jest bez znaczenia dla podejmowanej decyzji odmownej. Przyznanie świadczeń rodzinnych wbrew przepisom ustawy i określonym w niej normom, wywołałoby ten skutek, że decyzja z powodu rażącego naruszenia prawa byłaby nieważna. Wobec wskazanych powyżej rozważań organ uznał, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, zwłaszcza wobec niestwierdzenia w działaniu organu I instancji uchybień bądź naruszeń przepisów normujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych. Na decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] grudnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. W. zarzucając jej obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.138 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych i naruszenie Protokołu 1 art. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (dalej: EKPC) a także art. 6 ust. 1 EKPC (w kontekście naruszenia zasady pewności prawnej), wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. oraz wydanie decyzji o przyznaniu jej prawa do zasiłku rodzinnego zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądzenie wypłaty należnego świadczenia za okres od 1 listopada 2017 r. w kwocie uwzględniającej wysokość przekroczenia kryterium dochodowego oraz zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od należnego świadczenia, ewentualnie uchylenie decyzji obu organów i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca uznaje za bezsporne wyliczenia dotyczące jej miesięcznych dochodów, jak i kwotę przekroczenia kryterium dochodowego wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie może się jednak zgodzić z nadinterpretacją organu I, a później II instancji, iż zgodnie z powołaną ustawą samo przekroczenie kryterium dochodowego automatycznie wyklucza możliwość przyznania prawa do zasiłku rodzinnego. Skarżąca podnosi, że od 01.01.2016r. uległy zmianie zasady przyznawania prawa do zasiłku rodzinnego po przekroczeniu obowiązującego daną rodzinę/osobę uczącą się progu dochodowego. Stało się tak za sprawą ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, która z dniem 1 stycznia 2016 r. wprowadziła tzw. zasadę "złotówka za złotówkę". W przypadku gdy dochód rodziny przekroczy kwotę obowiązującego limitu dochodu, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny, o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, przysługują one, jednak w odpowiednio zmniejszonej wysokości. Kwota należnego zasiłku wraz z przysługującymi dodatkami obliczana jest jako różnica między łączną wysokością tych świadczeń a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. Nie jest celem skarżącej przyjęcie w tym postępowaniu pozaustawowych kryteriów przyznania zasiłku, jak sugeruje SKO w uzasadnieniu decyzji, a jedynie domaga się ona prawidłowo wydanej decyzji zgodnie z przytoczonym przez SKO w uzasadnieniu art. 5 ust. 3a ustawy. Powódka nigdy nie kwestionowała prawidłowości wyliczeń, a jedynie domaga się przyznania zgodnie z ustawą prawa do zasiłku w określonej prawem wysokości. Zgodnie z wyliczeniami przy przekroczeniu kwoty o [...] zł, zasiłek jej przysługujący wynosi [...] zł – [...] zł = [...] zł. Skarżąca dodaje uzupełniająco, że w wyniku decyzji odmawiającej jej prawa do zasiłku rodzinnego traci również zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł na syna D., który jest dzieckiem niepełnosprawnym z orzeczonym stopniem niepełnosprawności. Zdaniem skarżącej, nie jest również prawdą, że jak stwierdzono w uzasadnieniu decyzji SKO wielkość przekroczenia ustalonej kwoty dochodu jest bez znaczenia dla podejmowanej decyzji odmownej. Ustawodawca w przytoczonym wcześniej art. 3 ustawy przewidział taką sytuację i wyraźnie wskazuje, że prawo do zasiłku należy osobie wnioskującej również w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w wysokości zasiłku pomniejszonej o wspomnianą kwotę przekroczenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. odmawiającą skarżącej przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na jej małoletniego syna D. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.), dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w tym m.in. rodzicom albo jednemu z rodziców, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł, lub w przypadku dziecka niepełnosprawnego 764 zł na osobę. Organ odwoławczy w niniejszym przypadku prawidłowo ustalił, że w przypadku rodziny skarżącej dochód ten – obliczony zgodnie z art. 3 pkt 2 i 2b ustawy o świadczeniach rodzinnych wg stanu na rok 2016 jako rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy – przekracza wskazaną kwotę 674 zł, czego skarżąca nie kwestionuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, kierując się regułami przewidzianymi w art. 3 powołanej ustawy, prawidłowo ustaliło rodzaj i wysokość dochodów, jakie należało uwzględnić przy obliczaniu dochodu rodziny. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dochodem w rozumieniu ustawy są m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), dalej jako upd, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Tak wyliczony dochód skarżącej wyniósł [...] zł na osobę (w dwuosobowej rodzinie skarżącej) i przekroczył kryterium dochodowe o [...] zł, czego skarżąca nie kwestionuje. Na uwzględnienie zasługuje jednak zdaniem Sądu zarzut dotyczący naruszenia przez organy obu instancji art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 17 lipca 2015 r., poz. 995) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r. mający zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 5 ust. 3 tej ustawy w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2 pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a, który stanowi, że w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. W przedmiotowej sprawie obowiązujące kryterium dochodowe zostało przekroczone o kwotę [...] zł. Kwota zasiłku rodzinnego przysługującego skarżącej wynosiła [...] zł, zatem przysługujący jej zasiłek rodzinny to [...] zł. Jest to suma większa niż kwota o którą został przekroczony dochód na osobę w rodzinie, wbrew stanowisku organów (dodatkiem do powyższego zasiłku jest dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł). Powyższe ma istotne znaczenie dla sytuacji materialnej i życiowej skarżącej ponieważ nieprzyznanie jej zasiłku rodzinnego automatycznie powoduje odmowę przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego na niepełnosprawne dziecko w kwocie [...] zł, dodatku do zasiłku rodzinnego, na rehabilitację dziecka niepełnosprawnego czy jego kształcenie. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że wysokość wnioskowanego zasiłku ([...] zł), wbrew stanowisku organów, jest także wyższa od kwoty o którą został przekroczony "dochód rodzinny" jako całości ([...] x 2 = [...] zł). Zdaniem Sądu organ błędnie przyjął, że skarżącej nie należy się zasiłek rodzinny. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że w dacie składania wniosku tj. w dniu 23 sierpnia 2017 r. było jeszcze ważne orzeczenie o niepełnosprawności syna wnioskującej D. W. (do 12 września 2017 r.). Przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji pomimo tej wiedzy nie zwrócił się do skarżącej o dostarczenie aktualnego zaświadczenia o niepełnosprawności co ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy ponieważ wtedy kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego wynosi 764 zł na osobę w rodzinie. Wówczas skarżąca mająca dochód w wysokości [...] zł nie przekroczyłaby kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania powyższego świadczenia. Świadczy to o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 KPA co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie orzekając w sprawie organy uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.