I SA/Wa 3340/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2015 r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] września 2014 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2014 r., nr [...] o odmowie stwierdzeniu nieważności swojej decyzji z [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. nr [...] orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] sierpnia 1977 r. nr [...] o wykupie części nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika następujący stan faktyczny sprawy: Wydaną na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U.Nr 3, poz. 14 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz.57 ze zm.) decyzją z [...] sierpnia 1977 r. Naczelnik Gminy [...] orzekł o wykupie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości rolnej położonej w T. o pow. [...] ha, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego S. i J. małż. H., w związku z niedojściem do skutku jej licytacji. Na wniosek A. K. i E. H. - będących obok innych spadkobierców następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości – wszczęte zostało przed Wojewodą [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W efekcie tego postępowania Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] sierpnia 1977 r. oceniając, że nie jest ona obarczona, żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2011 r. Wnioskiem z [...] lutego 2014 r. A. K. i E. H. wystąpiły do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nadzorczych Wojewody [...] i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podnosząc, że Wojewoda nie był uprawniony do rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym w pierwszej instancji o legalności decyzji Naczelnika Gminy [...], a więc jego decyzja obarczana jest wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W następstwie przeprowadzenia postępowania nadzorczego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. Odwołując się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych Minister wywodził, że organem wyższego stopnia właściwym do oceny legalności decyzji wydanych przez nie istniejący obecnie organ - Naczelnika Gminy na podstawie ustawy z 1968 r., od dnia wejściu w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), jest właściwy wojewoda, a nie Minister jak przyjmowano przed wejściem w życie tej ustawy. Nie zaistniała zatem w jego ocenie wskazywana we wniosku wada prawna kontrolowanych decyzji. Minister nie stwierdził także, by kontrolowane decyzje obarczone były inną wymienioną w § 1 art. 156 k.p.a. wadą, prowadzącą do ich nieważności. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. K. i E. H. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując swoje stanowisko o braku właściwości wojewody do rozpoznawania i rozstrzygania jako organ pierwszej instancji sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...]. Na poparcie swojego stanowiska powoływały się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 15 maja 2009 r. sygn. akt I OW 15/09. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] września 2014 r. Minister Rolnictwa I Rozwoju Wsi utrzymał swoje rozstrzygnięcie z [...] lipca 2014 r. w mocy. Wywodził on mianowicie, że dokonując reformy administracji publicznej w latach 1999 r. i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej, w związku z reformą ustrojową Państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej Państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed dniem 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie ww. ustawy z 1968 r. i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal. Od dnia 1 stycznia 1992 r. nie istnieje przy tym w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego nieodpłatnego przejmowania w drodze decyzji administracyjnej gruntów rolnych. Skoro zaś po tej dacie ustawodawca nie wskazał wprost organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać ani kompetencji gminy, ani właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach. Organami właściwymi w postępowaniach weryfikacyjnych w tych sprawach są organy administracji rządowej. W dalszej kolejności, odwołując się do treści art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie podnosił, że do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Przy czym art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy nie uzależnia już statusu wojewody jako organu wyższego stopnia od wyraźnego postanowienia przepisu szczególnego, taj jak czynił to art. 7 ust. 4 obowiązującej uprzednio ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U.z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) – lecz wprost wskazuje wojewodę jako organ wyższego stopnia, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadniczą zatem kwestią dla wskazania organu właściwego w niniejszej sprawie było zdaniem Ministra ustalenie, czy decyzję ostateczną o przejęciu gospodarstwa rolnego wydana została przez organ I czy II instancji. Jeżeli bowiem wydał ją organ I instancji – organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności będzie wojewoda, a jeżeli decyzja taka została wydana przez organ II instancji – minister. Mając zaś na względzie, że orzekający w 1977 r. w sprawie przejęcia nieruchomości Naczelnik Gminy [...], działał jako organ pierwszej instancji, właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności jego decyzji był Wojewoda [...]. Z tego względu nie podzielił on argumentów stron, o wydaniu przez Wojewodę decyzji nadzorczej z naruszeniem przepisów o właściwości. Odnosząc się natomiast do przywoływanego przez nie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2009 r. Minister zwracał uwagę, iż istotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiały się rozbieżności w zakresie ustalania właściwego organu nadzoru w sprawach dotyczących przejmowania nieruchomości na własność Państwa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. Niemniej obecnie nastąpiła stabilizacja orzecznicza wskazująca na właściwość nadzorczą wojewody w tego typu sprawach, w których orzekał organ pierwszej instancji, czego przykładem są wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 maja 2010 r. IV SA/Wa 489/10, z 11 lutego 2013 r. I SA/Wa 1690/12. Na powyższą decyzję E. H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej: -naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, poprzez przyjęcie, że wojewoda jest organem administracji rządowej, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji – podczas gdy zgodnie z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonaną m.in. postanowieniem z 15 maja 2009 r. I OW 15/09 w obecnym stanie prawnym, tj. po wejściu w życie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda nie jest właściwy do weryfikowania ostatecznej decyzji w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości rolnej, bo nie istnieje szczególna regulacja stanowiąca podstawę prawną do takiego działania wojewody; a skoro takiego przepisu nie ma, to uzasadniona jest właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie wojewody, niezależnie od tego czy weryfikowana decyzja stała się ostateczna jako wydana przez organ pierwszej instancji, czy też była poddana kontroli instancyjnej przez wojewodę; właściwości wojewody w tego rodzaju sprawach nie można wywodzić tylko z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 powołanej ustawy, gdyż nie odnosi się on do spraw rozpatrywanych w przeszłości na podstawie nieistniejących już przepisów prawa; - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku A. K. i E. H. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] sierpnia 1977 r. dotyczącym przymusowego wykupu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej jest Wojewoda [...], podczas gdy organem właściwym jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W oparciu o taj sformułowane zarzuty, uzasadnione w motywach skargi, wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2014 r. względnie o stwierdzenie ich nieważności. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza w prawa. Postępowanie zakończone kwestionowana decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności, z powodu naruszenie przepisów o właściwości, decyzji administracyjnej, która również wydana została w trybie nadzorczym. Przedmiotem oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi była mianowicie jego własna decyzja z [...] lutego 2011 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r., którą organ ten po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, zainicjowanego wnioskiem A.K. i E. H., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] sierpnia 1977 r. orzekającej o wykupie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego S. J. małż. H., położonej w miejscowości T. W pierwszym rzędzie więc wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. Analogicznie w przypadku, gdy przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja wydana również w takim trybie, nie jest rolą organu nadzoru ponowne weryfikowanie legalności badanej wówczas decyzji podjętej w trybie zwykłym, ale ocena w aspekcie wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. decyzji nadzorczej. Innymi słowy organ nadzoru ocenia, czy w świetle ustalonego w pierwotnym postępowaniu nieważnościowym stanu faktycznego, określony organ mógł na gruncie art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 lub 2 k.p.a., podjąć rozstrzygnięcie o treści ujętej w sentencji decyzji, a zwłaszcza czy podejmując je sam nie naruszyła prawa w stopniu rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest niesporny, a istota sporu sprowadza się do oceny, który z organów administracji rządowej właściwy był w pierwszej instancji do oceny legalności w postępowaniu nadzorczym wydanej w 1977 r. decyzji nieistniejącego już organu -Naczelnika Gminy [...]. Skarżąca stoi bowiem na stanowisku, że organem tym powinien być Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - Wojewoda [...]. Ze stanowiskiem skarżących jednak nie sposób się zgodzić. Materialnoprawną podstawą decyzji Naczelnika Gminy [...] były przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3 poz. 14 ze zm.), które przewidywały przymusowy wykup nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, jeżeli gospodarstwo to wykazuje niski poziom produkcji wskutek zaniedbań, a w szczególności niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolnej. Tego rodzaju sprawy, rozstrzygane w postepowaniu jednoinstancyjnym, dopóki istniały należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Organu wyższej instancji, będącego po myśli art. 157 § 2 k.pa. właściwym do weryfikacji wydanej na podstawie tej ustawy decyzji w trybie postępowania nieważnościowego, poszukiwać należało zatem w strukturze organów administracji rządowej, pamiętając przy tym, że właściwości organu nie można domniemywać lecz musi wynikać z wyraźnie brzmiącego przepisu ustawy. Z dniem 1 kwietnia 2009 r. w życie weszła ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), który to akt przewiduje wzmocnienie pozycji wojewody. Według jej art. 3 ust. 1 pkt 5 do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej. Z kolei wedle art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Z normy zawartej w tym przepisie wynika zatem, że jeśli z żadnej z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Mając zaś na względzie, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisów rangi ustawowej, które wprost wskazywałyby inny organ właściwy do weryfikowania ostatecznych decyzji wydanych w przeszłości w sprawach przymusowego przejmowania w drodze decyzji administracyjnych nieruchomości rolnych, to właściwym do ich weryfikacji w pierwszej instancji w ramach postępowania, o którym mowa w art. 156 § 1 i n. k.p.a., jest wojewoda. Na trafność takiej interpretacji przepisów ww. ustawy, a w konsekwencji także właściwość wojewody jako organu pierwszej instancji w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji podejmowanych na gruncie ustawy z 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, wskazuje szereg orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle rozpatrywanych sporów kompetencyjnych. Tytułem przykładu przywołać można tu postanowienia Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r. I OW29/09, z dnia 2 marca 2010 r. I OW 193/09, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela natomiast odmiennego zapatrywania się na tę kwestię wyrażoną w przywołanym przez skarżącą postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2009 r. I OW 15/09. Przede wszystkim wskazać należy, że wywodząc w tym orzeczeniu właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sąd ów posiłkował się przepisami: art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz.24 ze zm.), art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 2, art. 8 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.) i art. 17 pkt 3 k.p.a. Powoływanie się zaś na art. 58 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r., przyznający Agencji Nieruchomości Rolnych (nad którą nadzór sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi) kompetencję do wydawania decyzji o przejęciu za odpłatnością na własność Skarbu Państwa gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, jest tyle nieadekwatne dla oceny kompetencji organów w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie ustawy z 1968 r., że tryby przejmowania gruntów w ramach tych ustaw nie mogą być uznane za analogiczne. Inne są bowiem przesłanki materialnoprawne, zasady, tryb i sposób przejmowania nieruchomości w każdym z tych aktów normatywnych. Wątpliwe jest zatem, z punktu widzenia konstytucyjnej zasady legalizmu, przypisywanie kompetencji organu państwowemu, której nie przyznał mu wprost prawodawca li tylko w oparciu o kompetencje przynależne mu w innych rodzajowo sprawach. Skoro zatem organ wojewódzki był uprawniony do rozpoznania wniosku A. K. i E. H. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] sierpnia 1977 r. orzekającej o wykupie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości rolnej położonej w [...] o pow. [...]ha, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność ich poprzedników, to wydanej w tym postępowaniu przez Wojewodę decyzji z [...] grudnia 2010 r., nie sposób przypisać kwalifikowanej wady prawnej, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie naruszył zatem z tego względu rażąco prawa także Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymując tę decyzję w mocy. Z akt sprawy nie wynika przy tym by obarczone one były jakąkolwiek inną wadą wymienioną w § 1 art. 156 k.p.a. Na takie wady nie wskazywały także inicjatorki postępowania nadzorczego, mającego za przedmiot ww. decyzje. W tej sytuacji odmowa stwierdzenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ich nieważności odpowiada prawu, a podnoszone w skardze zarzuty błędnej wykładni art. art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (błędnie wskazywanego w skardze jako przepis proceduralny) nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.