I SA/Wa 337/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...]. stycznia 2017 r. nr [...]. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. decyzją z [...]. stycznia 2017 r., nr [...]., po rozpatrzeniu odwołania A.W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...]. z [...].listopada 2016 r., nr [...].o odmowie przyznania odwołującej się świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionego syna – P. W. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Wnioskiem z [...]. sierpnia 2016 r. A. W. wystąpiła o ustalenie świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz syna P. W. na okres świadczeniowy 2016/2017. Wyżej wymieniona i jej syn utrzymują się ze świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na sprawowaną nad niepełnosprawnym synem opieką. W roku 2015 uzyskała natomiast wyegzekwowane od dłużnika należności alimentacyjne w kwocie [...] złotych W tym stanie rzeczy Prezydent [...].decyzją z [...]. listopada 2016 r. utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].decyzją z [...].stycznia 2017 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując, iż dochód na osobę w rodzinie A.i W. osiągnięty w roku poprzedzającym okres świadczeniowy (tj. w roku 2015) przekroczył o [...] złoty ustalone w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U.z 2016 r. poz. 169 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.p.o.u.a.", kryterium uprawniające od świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. kwotę 725 złotych. Odwołując się do definicji dochodu zawartej w art. 3 pkt 1 lit c. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), do której odsyłał art. 2 pkt 4 u.p.o.u.a., organ wywodziły, iż wyegzekwowane w 2015 r. od dłużnika alimentacyjnego należności podlegają wliczeniu do dochodu rodziny z tego roku, a to z tego względu, że ustawodawca wskazując na wliczanie do dochodu uzyskanych "alimentów na rzecz dzieci" nie różnicuje, czy chodzi tu o alimenty bieżące, czy zaległe. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] domagając się jej uchylenia. W motywach skargi kwestionowała zasadność doliczenia wyegzekwowanej kwoty do dochodu podnosząc, że są to alimenty zaległe. W związku z czym nie powinny być traktowane jako bieżący dochód. W uzupełnieniu skargi, ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji naruszenie: 1. art. 2 pkt 4, 5 i 5a u.p.o.u.a. w zw. z art. 3 pkt 1 lit c tiret 14 oraz pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną ich interpretację i uznanie, że kwota [...] złotych zaległych alimentów wyegzekwowana w 2015 r. stanowi w całości dochód członków rodziny skarżącej uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy; 2.art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. poprzez błędne uznanie, że dochód rodziny skarżącej przekroczył w przeliczeniu na osobę w rodzinie kwotę 725 złotych; 3.art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art.103 k.p.a. poprzez zaniechania dokonania w sposób wyczerpujący analizy całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności związanych z zaliczeniem uzyskanej w 2015 r. przez skarżącą kwoty [...] złotych na poczet zaległych alimentów za poprzednie lata, i w konsekwencji błędne uwzględnienie całości tej kwoty przy ustalaniu przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Uzasadniając te zarzuty pełnomocnik skarżącej nawiązywała do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 278/10 jak też Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 maja 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1003/10, gdzie wywodzono, iż w przypadku wyegzekwowania w roku bazowym od dłużnika alimentacyjnego zaległych alimentów, tylko ta ich część może być uwzględniona przy ustalaniu przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny w tym roku, która odnosi się do alimentów za ów rok należnych. Odmienna zaś wykładnia art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostawałaby w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2016 r. poz. 169 ze zm.) dalej: "u.p.o.u.a." Ustawa ta przewiduje wsparcie przez Państwo osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów od dłużnika zobowiązanego do ich uiszczania. Wsparcie to realizowane jest m.in. poprzez przyznanie osobom uprawnionym do alimentów świadczenia pieniężnego wypłacanego z funduszu alimentacyjnego w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 złotych (art. 10 ust. 1 powołanej ustawy). Podstawowym warunkiem przyznania owego świadczenia, obok zaistnienia stanu bezskuteczności egzekucji alimentów, jest brak przekroczenia w rodzinie osoby ubiegającej się o nie w roku poprzedzającym okres świadczeniowy określonego w art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. miesięcznego progu dochodowego na osobę w rodzinie, wynoszącego 725 złotych. Dochód członka rodziny, oznaczał przy tym, w myśl art. 2 pkt 5a u.p.o.u.a., przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w raku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3-4a, gdzie zawarto regulacje odnoszące się do sposobu rozliczenia dochodu uzyskanego i utraconego. Z uwagi na to, że okres świadczeniowy - stosownie do art. 2 pkt 8 powołanej ustawy -obejmuje okres od dnia 1 października do 30 września następnego roku kalendarzowego, rokiem bazowym z którego dochód jest miarodajny przy ustaleniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na lata 2016-2017, jest rok 2015 r. W zakresie z kolei użytego w ustawie pojęcia "dochodu" oraz "dochodu rodziny" ustawodawca odsyła do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 4 i 5 u.p.o.u.a.). W obowiązującym stanie prawnym jest to więc z ustawa dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.). Ta natomiast w definicji legalnej sformułowanej w art. 3 pkt 1 lit. a i c za dochód uznaje: po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (lit. a ), a także inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych enumeratywnie w nim wymienione, wśród których wskazano "alimenty na rzecz dzieci" (lit. c tiret 14). Pkt 2 art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to sumę dochodów członków rodziny. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy okolicznością niesporną pozostaje, że w roku bazowym (2015) skarżąca uzyskała od komornika sądowego wyegzekwowane od dłużnika alimentacyjnego alimenty na syna w łącznej kwocie [...] złotych. Potwierdza to zarówno treść oświadczenia załączonego przez ww. do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (k. 20 akt administracyjnych), jak też zaświadczenie komornika sądowego z[...].października 2016 r (k. 10 akt sądowych). Poza sporem jest również, że jej rodzina składa się z dwóch osób (skarżącej i syna). Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy wliczeniu do dochodu jej rodziny w roku bazowym podlega cała ww. kwota – jak przyjęły organy, czy też – jak wywodzi skarżąca, opierając się na poglądach wyrażonych w przywołanych w skardze wyrokach - wyłącznie jej część obejmująca kwoty alimentów należnych za ten rok. Dokonując rozstrzygnięcia tego zagadnienia, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że ustanawiając w art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych legalną definicję dochodu, w której wśród przysporzeń zaliczanych do dochodu wymieniono "alimenty na rzecz dzieci", ustawodawca nie zróżnicował ich ani z punktu widzenia okresu za jaki były na rzecz uprawnionego przekazywane, a więc czy są to alimenty bieżące czy zaległe, ani formy ich otrzymywania – dobrowolnie, bezpośrednio od zobowiązanego, czy też uzyskane za pośrednictwem organu egzekucyjnego. W myśl zatem reguły, że "tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi" (lege non distinguente nec nostrum est distinguere), przekazywane na rzecz dziecka tytułem alimentów środki finansowe, na potrzeby ustalenia dochodu, bez względu na to czy obejmują alimenty zaległe czy bieżące, należy traktować tak samo - a więc jako przysporzenie ów dochód kształtujące. Niezależne od powyższego nie sposób nie dostrzec, że zasada wliczania od dochodu otrzymywanych na dziecko alimentów zawarta została w ustanowionej w ustawie definicji legalnej dochodu. Istotą zaś tego rodzaju definicji - na co zwracał uwagę m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do uchwały z dnia 11 grudnia 2012 r. I OPS 5/12 (ONSAiWSA 2013/3/40) - jest to, że ich treść nie podlega modyfikacji za pomocą jakichkolwiek reguł interpretacyjnych. Wyznaczają one bowiem sposób rozumienia i stosowania pojęć ustawowych. Nie można zatem zdefiniowanym za ich pomocą pojęciom normatywnym przypisywać znaczenia innego niż nadał im wprost ustawodawca. Przyjęcie natomiast postulowanej przez skarżącą wykładni definiowanego w art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochodu, która polegałaby na wliczaniu do niego za rok kalendarzowy, z którego dochody stanowią podstawę ustalania prawa do przedmiotowego świadczenia jedynie alimentów w tym roku należnych, nie dość, że nie znajdowałby uzasadnienia w treści normatywnej przywołanego przepisu odczytywanego zgodnie z jego literalnym brzmieniem, to stwarzałoby dodatkowo sytuację, w której nie wiadomo jak należałoby kwalifikować te przychody, które stanowiły alimenty zaległe. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że zarówno ustawa o świadczeniach rodzinnych, jak i ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie pozwala na zaliczenie ich jako dochodu utraconego (por. art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 1 pkt 17 u.p.o.u.a.). W konsekwencji czego, choć stanowiły realne przysporzenie dla rodziny (dochód), to w żadnej kategorii finansowej nie byłyby ujmowane. Jak zaś wskazano na wstępie, ustawa o pomocy osobom uprawniony do alimentów pozwala na otrzymanie wsparcia ze środków publicznych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów od dłużnika zobowiązanego do ich uiszczania, pod warunkiem spełnienia określonych wymagań finansowych. W tym kontekście, tak dowolne podejście do podstawowej w tej mierze kategorii finansowej, istotnej przy ustalaniu prawa do świadczenia (dochodu), byłoby nie tylko nieuzasadnione, ale prowadziłoby wręcz do działania niezgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 lutego 2017 r. I SA/Wa 2040/16, Lex nr 2240749). Z podanych przyczyn sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił poglądów prawnych wyrażonych w przywołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 278/10 (Lex nr 675175), a zaakceptowanych w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 maja 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1003/16 (Lex nr 2308212), wedle których obliczając dochód za dany rok powinno się uwzględnić tylko tę część z wyegzekwowanych alimentów, która obejmuje alimenty należne za ten rok. Prawidłowo zatem organy administracji przy ustalaniu dochodu dwuosobowej rodziny skarżącej w roku 2015 r., uwzględniły całość wyegzekwowanych wówczas i przekazanych do jej dyspozycji od dłużnika alimentacyjnego środków, bez rozbijania ich na część należną z tytułu alimentów zaległych i część odnoszącą się do alimentów bieżących. Sformułowane zaś w tym kontekście zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 2 pkt 4,5 i 5a u.p.o.u.a. w zw. z art. 3 pkt 1 lit c tiret 14 oraz pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich wadliwą wykładnię, uznać należy za chybiony. W konsekwencji także niezasadny okazał się zarzut naruszenia procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1 i art. 103 k.p.a.) upatrywany w braku prowadzenie przez organy postępowania ukierunkowanego na ustalenia jaka część z wyegzekwowanych od dłużnika środków odpowiadała kwocie alimentów należnych w roku 2015. Badanie tych okoliczności dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy nie miało bowiem znaczenie relewantnego. Konsekwencją natomiast uwzględnienia w dochodzie rodziny za ww. rok całej przekazanej wówczas skarżącej kwoty wyegzekwowanych alimentów jest to, że przeciętnym miesięczny dochód na osobę w jej dwuosobowej rodzinie wyniósł w tym czasie [...] złotych. Przekraczał tym samym ustanowiony w art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. próg dochodowy (725 złotych) warunkujący przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Odmawiając zatem, w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych ich przyznania, wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżącej, orzekające w sprawie organy prawa nie naruszyły. Dla powyższej konstatacji bez znaczenia jest przy tym kwota o jaką próg dochodowy został w okolicznościach niniejszej sprawy przekroczony. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera bowiem w tym względzie odpowiednika wprowadzonej od 1 stycznia 2016 r. w ustawie o świadczeniach rodzinnych regulacji umożliwiającej przyznanie świadczenia mimo przekroczenia kryterium dochodowego, z tym że pomniejszonego o kwotę owego przekroczenia, zwanej potocznie zasadą "złotówka za złotówkę" (vide art. 5a do 5c tej ustawy). Stąd niezależnie od skali tego przekroczenia, w obowiązującym stanie prawnym, świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie będzie przysługiwało. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku.