I SA/Wa 3473/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr KOC [...], po rozpatrzeniu odwołania W. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] odmawiającą udzielenia W. P. pomocy finansowej na zakup łóżka. Decyzja Kolegium została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu 29 maja 2014 r. W. P. złożył wniosek o udzielenie pomocy finansowej na zakup łóżka. Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił wnioskodawcy udzielenia pomocy finansowej na zakup łóżka. Organ wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2014 r., ustalono, iż W. P. mieszka i gospodaruje samodzielnie, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności oraz jest w wieku poprodukcyjnym. Źródło utrzymania wnioskodawcy stanowi: świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. Łącznie dochód strony wynosi [...] zł i stanowi [...] % kryterium dochodowego, które dla jednoosobowego gospodarstwa wynosi [...] zł. Jednocześnie rozpoznając wniosek organ wziął pod uwagę, że W. P. na bieżąco reguluje opłaty mieszkaniowe. Średnia wysokość zobowiązań wynosi [...] zł ([...]). Po odliczeniu wydatków, związanych z opłatami mieszkaniowymi oraz dodatku mieszkaniowego, kwota do rozdysponowania przez wnioskodawcę wynosi [...] zł miesięcznie. Przy czym przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń na zasadach ogólnych, a zatem dla celów ustalenia prawa do ww. świadczeń ma zastosowanie przepis art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), dalej u.p.s.). Powołany przepis wskazuje, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Jednakże, zdaniem Prezydenta W., w sytuacji wnioskodawcy nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy na zakup łóżka przy przekroczonym kryterium dochodowym. Ponadto przyznawanie zasiłków celowych uzależnione jest do możliwości Ośrodka. W 2013 r. OPS na wypłatę zasiłków celowych mógł przeznaczyć kwotę [...] zł, natomiast w 2014 r. w budżecie przewidziano kwotę [...] zł. Zatem organ pomocy nie jest w stanie zaspokajać wszystkich zgłoszonych przez wnioskodawców potrzeb, nawet jeśli są one uzasadnione trudną sytuacją życiową. Od decyzji organu I instancji W. P. złożył odwołanie. Zauważył że kwota dochodu określona w uzasadnieniu decyzji została zawyżona ponieważ jego dochód wynosi tylko [...] zł. Wskazał, iż pomoc finansowa udzielona mu w minionych [...] latach była niewielka i wyniosła miesięcznie średnio [...] zł. Nigdy nie zamierzał pomocy z OPS traktować jako źródła dodatkowego dochodu. Odwołujący uważa że Dyrektor OPS nie ma woli udzielenia mu pomocy finansowej na wskazany cel, chociaż jest to pomoc niezbędna ze względu na niepełnosprawność wnioskodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując na jego prawidłowość. W toku postępowania ustalono, że W. P. nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego na wskazany cel, ponieważ posiadany przez niego dochód przekracza znacząco kryterium dochodowe określone w u.p.s., uprawniające do korzystania z pomocy ze środków społecznych. Przy czym składnikami dochodu odwołującego są zarówno zasiłek pielęgnacyjny jak i dodatek mieszkaniowy, wobec czego zostały one zasadnie doliczone do dochodu. Organ pierwszej instancji rozważył też ewentualność zastosowania art. 41 u.p.s., który dotyczy przyznania zasiłku celowego specjalnego. Nie stwierdzono jednak zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności w sytuacji życiowej W. P., pozwalających na skorzystanie z regulacji zawartej w tym przepisie. Ponadto trzeba podkreślić, że Ośrodek Pomocy Społecznej [...] nie dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi, umożliwiającymi uwzględnienie zgłaszanych żądań udzielenia pomocy finansowej. Organ I instancji podał jaką kwotą środków finansowych dysponuje i w jaki sposób środki te rozdziela pomiędzy znaczną liczbę osób potrzebujących. Kwota przeznaczona na zasiłki celowe jest w porównaniu z rokiem ubiegłym znacząco niższa. Warunki przyznawania pomocy finansowej w formie zasiłków celowych określają przepisy art. 39, 40 i 41 u.p.s. W ust. 1 art. 39 zamieszczono definicję zasiłku celowego - jest to pomoc finansowa, która może być przyznana dla zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Ust. 2 tego przepisu wyszczególnia te cele, jakie mogą być zaspokojone zasiłkiem celowym a są to: pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu. Zasadność zgłoszonego żądania podlega ocenie właściwego organu administracji którym w tej sprawie jest Ośrodek Pomocy Społecznej [...]. Organ I instancji wyjaśnił, że nie dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi na udzielanie pomocy finansowej wszystkim zgłaszającym takie potrzeby. Jak wyżej ustalono, W. P. nie spełnia warunków przyznania mu pomocy ze środków społecznych wobec czego jego odwołanie nie mogło zostać uwzględnione. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. P. kwestionując prawidłowość orzeczenia. Wskazał, że zniszczenie łóżka nastąpiło zupełnie wyjątkowo i wykracza poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Skarżący opisał swoją trudną sytuację życiową i wskazał, iż [...]. Podkreślił też, że ograniczony budżet OPS na pomoc finansową nie jest uzasadnieniem braku udzielenia pomocy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało własne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nie naruszają przepisów obowiązującego prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, ale rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Uznanie administracyjne, które występuje przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej (m.in. art. 39 u.p.s.), w tym również, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., polega na tym, że organ pomocowy dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s, wynoszące 542 zł. Oznacza to, że organy słusznie rozważyły zasadność ewentualnego przyznania specjalnego zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. W myśl tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Jednocześnie z treści tego przepisu wynika, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w indywidualnej sprawie wystąpił przypadek uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny. Wykładnia językowa tego przepisu oraz ratio legis zasiłku w nim określonego wskazują jednak, że ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa w której się znalazł, a która wyraźnie odbiega od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki NSA: z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07; z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1496/10; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 164/11, z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1622/11 i I OSK 1623/11; z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 336/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Analiza materiału dowodowego nie pozwala na uznanie, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w stosunku do skarżącego. Sytuacja bytowa W. P. w dacie wydania zaskarżonej decyzji była trudna, ale nie zmieniała się od dłuższego czasu. Nie wystąpiło żadne szczególne wydarzenie, które pogorszyłoby jego dotychczasową sytuację. Okoliczności, takie jak obiektywnie niski dochód (choć przekraczający kryterium ustawowe) i niepełnosprawność skarżącego nie można traktować jako szczególne, a więc odbiegające od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inne osoby korzystające z pomocy społecznej. Tym bardziej w sytuacji, gdy wiele takich osób nie posiada jakichkolwiek dochodów i to ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie, co przy niedostatecznej ilości środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej także nie zawsze jest możliwe. Konieczność ponoszenia wydatków związanych z zakupem łóżka, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, przez osobę posiadającą własne dochody przekraczające kryterium dochodowe (nawet w sytuacji, gdy jest ona osobą niepełnosprawną) nie może być więc traktowane jako wywołana okolicznościami, przewidzianymi w hipotezie normy zawartej w art. 41 pkt 1 u.p.s. Trudno przy tym uznać, aby zakup łóżka, które jak wskazał skarżący w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] czerwca 2014 r. popsuło się ze starości był faktycznie szczególnie uzasadnionym przypadkiem, szczególnie w sytuacji posiadania przez skarżącego kwoty, którą może na ten cel przeznaczyć. Dodatkowo, odmowę powyższej pomocy organy prawidłowo uzasadniły możliwościami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej podkreślając, że Ośrodek w 2013 r. dysponował na wypłatę zasiłków celowych kwotą [...] zł, natomiast w roku 2014 w budżecie przewidziano jedynie kwotę [...] zł. Takie ograniczenie budżetowe powoduje bowiem, iż świadczenia pieniężne o charakterze specjalnym przyznawane są wnioskodawcom najbardziej potrzebującym, znajdującym się w sytuacjach nagłych, kryzysowych (np. rodzinom niepełnym, wielodzietnym, osobom niepełnosprawnym, których dochód nieznacznie przekracza kryterium dochodowe). Zaznaczenia przy tym wymaga, że przyznanie zasiłku celowego specjalnego mieści się w granicach uznania administracyjnego, a nie ustawowego obowiązku organu, a rolą Sądu jest jedynie ocena - w oparciu o materiał dokumentacyjny sprawy - czy organ administracji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wobec tego uznać należy, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku specjalnego celowego. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały natomiast wystarczająco uzasadnione w decyzjach. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.