I SA/Wa 348/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorosta Apostolidis Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2016 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2014r., Nr [...] zaliczył K. M. do osób niepełnosprawnych, przy czym uznał, że niepełnosprawność datuje się od 6-go roku życia. Orzeczenie wydano do 25.11.2020r. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczeniem z dnia [...] października 2014r., nr [...] utrzymał orzeczenie z dnia [...] sierpnia 2014r. w mocy a Sąd Rejonowy [...] w [...] wyrokiem z dnia [...] października 2015r., sygn. akt [...] oddalił odwołanie W. M. reprezentującej małoletniego K. M. od ww orzeczenia z dnia [...] października 2014r., nr [...]. Uprzednio orzeczeniem z dnia [...] lipca 2012r., Nr [...] Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zaliczył K. M. do osób niepełnosprawnych, orzeczenie wydano do 31.07.2014r. Wnioskiem z dnia 22 października 2015r. W. M. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Prezydenta [...] o ustalenie na rzecz reprezentowanego przez nią małoletniego K. M. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Po rozpoznaniu wniosku Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015r., Nr [...], znak: [...] przyznał K. M. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 01.10.2015 do 30.11.2020 r. a następnie zaskarżoną do tut. Sądu decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO/organ) działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23 dalej jako kpa) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 z późn. zm.) utrzymało ww decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że zasiłek pielęgnacyjny jest jednym ze świadczeń rodzinnych, wymienionych enumeratywnie w art. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015r., poz. 114, z późn. zm. dalej jako ustawa) i według art. 16 ust. 2 pkt. 1 ustawy przysługuje niepełnosprawnemu dziecku. SKO wyjaśniło, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 ustawy) przy czym w stosunku do świadczeń uzależnionych od orzeczenia o niepełnosprawności lub od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ustawodawca zmodyfikował sposób ustalenia daty początkowej prawa do tego zasiłku w art. 24 ust. 2a ustawy. Stanowi on, że "jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności". Organ zwrócił uwagę, że wcześniej Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...] przyznał K. M. świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 01.06.2012 do 31.07.2014r., a więc do daty upływu ważności ww. orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lipca 2012r. Następne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zapadło w sierpniu 2014r. a wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego skarżąca złożyła w dniu 22 października 2015r., tj. dopiero po rozpoznaniu przez Sąd Rejonowy [...] w [...] odwołania od przywołanego wyżej orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] października 2014r. W kontekście art. 24 ust. 2a ustawy organ uznał, że okres trzech miesięcy, o którym mowa w tymże art. 24 ust. 2a ustawy należy liczyć od dnia wydania orzeczenia przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] października 2014r. a nie od wyroku Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] października 2015r. Wskazał, że Sądowe postępowanie odwoławcze prowadzone na podstawie art. 4778 i nast. ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego nie stanowi prostej kontynuacji uprzedniego postępowania przed organem rentowym. W tym zakresie organ przywołał wyrok Sądu Najwyższego z 21.11.2011r., sygn. akt II UK 69/11 i wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 18.02.2014r., sygn. akt III AUa 545/13. Organ wyjaśnił dalej, że Sąd nie występuje tu w roli kolejnej instancji, i uznał, że ostateczne orzeczenie o niepełnosprawności K. M. zostało wydane przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] dnia [...] października 2014r.; zatem wniosek złożony w październiku 2015r. nie uzasadniał zastosowania art. 24 ust. 2a ustawy. Stąd według organu ustalenie terminu początkowego przyznania zasiłku pielęgnacyjnego powinno nastąpić na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy a nie art. 24 ust. 2a. Skargę na powyższą decyzję złożyła przedstawicielka małoletniego podnosząc, że postępowanie przed Sądem powszechnym było normalnym tokiem odwoławczym od decyzji Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności i podkreśliła przy tym, że była w tym celu osobiście złożyć wniosek po otrzymaniu orzeczenia z [...] sierpnia 2014r. a organ błędnie ją pouczył, że dopóki trwa postępowanie odwoławcze wniosek o przyznanie zasiłku nie powinien być składany. Podniosła dalej, że zaskarżona decyzja narusza prawa niepełnosprawnego dziecka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju Sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności. W szczególności organ nie zbadał rzetelnie zarzutów odwołania wskazujących na to, że występująca w imieniu uprawnionego skarżąca usiłowała złożyć stosowny wniosek po otrzymaniu orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności datowanego na [...] sierpnia 2014r. W tym zakresie organ podniósł, że z akt sprawy w żadnej mierze nie wynika aby tego rodzaju zdarzenie mogło mieć miejsce. Tymczasem choćby pobieżna analiza akt sprawy wskazuje, że jakkolwiek urzędowy druk stanowiący wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego został ostatecznie złożony 22 października 2015r. to jednocześnie na tym samym dokumencie w jednej z rubryk widnieje wpisana własnoręcznie przez skarżącą data 9 września 2014r. a zatem data występująca bezpośrednio po dacie wydania w dniu 27 sierpnia 2014r. pierwszego orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ winien okoliczności te wyjaśnić a z akt sprawy ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby jakikolwiek czynności w tym kierunku podejmował. Już tylko to uchybienie skutkowało stwierdzeniem naruszenia w sprawie art. 7, art. 77 i art. 8 kpa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed wydaniem orzeczenia organ winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości nie tyle datę złożenia wniosku (bo co do tego, że został on złożony w dniu 22 października 2015r. nie ma wątpliwości) jednak i okoliczności usiłowania złożenia wniosku odpowiednio wcześniej, tj. w dacie 5 września 2014r. i ewentualnego błędnego pouczenia w tym zakresie. Strony postępowania, a w szczególności niepełnosprawne dzieci w żadnym wypadku nie powinny ponosić negatywnych skutków błędnych pouczeń dokonywanych przez pracowników organów administracji. Nade wszystko jednak organ dokonał błędnej wykładni art. 24 ust. 2a ustawy. Przepis ten stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W tym zakresie organ stwierdził, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 21.11.2011r., sygn. akt II UK 69/11, że prowadzone przed Sądem powszechnym postępowanie odwoławcze nie stanowi prostej kontynuacji postępowania przed organem rentowym oraz że data wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności to data wydania orzeczenia przez Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności a nie data orzeczenia wydanego ewentualnie przez Sąd powszechny na skutek złożonego przez stronę odwołania. Pogląd ten nie jest zasadny. Przede wszystkim, odnosząc się do przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2008 r., I UK 151/08, OSNP 2010 nr 11-12, poz. 146, to (wbrew twierdzeniom organu) stwierdzono tam, że "postępowanie Sądowe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie toczy się od nowa, lecz stanowi kontynuację uprzedniego postępowania przed organem rentowym". Postępowanie cywilne jest postępowaniem odrębnym od poprzedzającej je procedury administracyjnej ale przedmiot orzeczenia Sądu może stanowić tylko stan rzeczy rozpoznany przez organ rentowy (czy zespół ds. orzekania o niepełnosprawności) w wydanej decyzji. Sądy nie działają w zastępstwie organu rentowego jednak rozstrzygnięcie Sądowe odnosi się zawsze do przedmiotu decyzji. Postępowanie Sądowe ma zatem charakter odwoławczy, sprawdzający i weryfikujący, w granicach wydanej decyzji i stanowi naturalną, przewidzianą przepisami szczególnymi procedurę odwoławczą. Innymi słowy, przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji organu rentowego obowiązkiem Sądu jest merytoryczne zweryfikowanie istnienia lub nieistnienia uprawnienia, którego ochrony domagała się strona w postępowaniu administracyjnym. Katalog rozstrzygnięć Sądu odwoławczego rozpoznającego w pierwszej instancji odwołania od decyzji organów rentowych (czy jak w sprawie niniejszej zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności) w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych normuje wyczerpująco art. 47714 kpc. Sąd pierwszej instancji, wydając rozstrzygnięcie merytoryczne, może albo uwzględnić odwołanie (§ 2 i 3), albo je oddalić (§ 1). Uwzględniając odwołanie, Sąd może zmienić zaskarżoną decyzję w całości lub w części (oddalając odwołanie w pozostałym zakresie), orzekając zarazem co do istoty sprawy (§ 2). Postępowanie przed Sądem powszechnym toczy się w osobnym trybie i na podstawie innej niż w postępowaniu przed organem rentowym procedury, stanowi jednak kontynuację zainicjowanego przed tym organem postępowania. W całokształcie owo dwuetapowe postępowanie winno być zatem traktowane jako jedno zorganizowane w normatywną całość hybrydowe tj. administracyjno-sądowe postępowanie (przy jednoczesnym zachowaniu zasady dwuinstancyjności na każdym z jego etapów). W sprawie zachodzi konieczność ustalenia jak należy interpretować użyte przez ustawodawcę w art. 24 ust. 2a ustawy określenie "wydanie orzeczenia". Dla oceny zakresu pojęciowego tego sformułowania wystarczające będzie poprzestanie na jego wykładni językowej, sprowadzającej się do stwierdzenia, że przez "wydanie orzeczenia" należy rozumieć dzień, w którym właściwy organ lub Sąd wytworzył orzeczenie o niepełnosprawności bądź o stopniu niepełnosprawności (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1376/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2390/13 a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 października 2015 r. II SA/Ol 869/15). Jeżeli w sprawie złożono przewidziane prawem odwołanie do Sądu powszechnego to orzeczenie organu rentowego czy zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności "materializuje się" dopiero z datą ostateczności wydania orzeczenia przez ten Sąd. Innymi słowy dopóty dopóki trwa postępowanie odwoławcze orzeczenie zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności nie uzyskuje prawomocności materialnej i nie podlega wykonaniu. Stanowisko takie było już prezentowane w orzecznictwie. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 marca 2015r. IV SA/Gl 478/14 wskazano, że zawarte w art. 24 ust. 2a ustawy sformułowanie "od dnia wydania orzeczenia" rozumieć należy jako dzień wydania przez właściwy organ lub Sąd orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności (LEX nr 1676957). W kontekście problematyki zaistniałej w kontrolowanej sprawie należy zatem przyjąć, że złożenie przez uprawniony do tego podmiot wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w terminie 3 miesięcy od daty prawomocności wydanego przez Sąd orzeczenia (w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności) winno skutkować zastosowaniem przez organ art. 24 ust. 2a ustawy i przyznaniem prawa do ww zasiłku od daty złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności. W świetle regulacji przewidzianej w art. 47714 kpc nie budzi bowiem wątpliwości, że Sąd powszechny może zmienić merytorycznie decyzję organu rentowego czy zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności i prawomocne orzeczenie w tym zakresie (zarówno dla stron jak i organu) ma charakter wiążący. Nie sposób zatem uznać, by w wypadku uwzględniania przez Sąd odwołania od organu rentowego (bądź zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności) i wydania odmiennego merytorycznie orzeczenia – datą orzeczenia o niepełnosprawności, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy była data prawomocności orzeczenia Sądu zaś w przypadku nieuwzględnienia odwołania – datą tą byłaby data orzeczenia wojewódzkiego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. Ustalenie daty wiążącego strony rozstrzygnięcia ("orzeczenia" jak stanowi ww art. 24 ust. 2a) wiązałoby się bowiem z różnicowaniem treści orzeczeń wydawanych przez Sądy powszechne a nie z oceną formalnoprawnych uwarunkowań stanowiących o ich prawomocności. Uwzględniając powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa uznając, że w sprawie doszło do naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej jak i prawa materialnego w postaci art. 24 ust. 2a ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, przy czym uwzględnienie związanej z wykładnią art. 24 ust. 2a ustawy kwestii merytorycznej czyni bezprzedmiotowymi ustalenia w zakresie tego czy istotnie przedstawicielka małoletniego została błędnie pouczona o możliwości i terminie złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. | | |