I SA/Wa 3504/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. G., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych oraz kwotę 67,40 (sześćdziesiąt siedem 40/100) złotych tytułem innych udokumentowanych wydatków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy wydaną przez Prezydenta [...] decyzję z dnia [...] sierpnia 2014r. Nr [...] orzekającą o odmowie przyznania J. S. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego w wysokości 500 zł. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. odmówił przyznania Jerzemu Strzeleckiemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego w wysokości 500 zł. na zakup leków i szczepionki oraz talonów na żywność oraz środki chemiczne. Organ wskazał, że z przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2014 r. wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że jest J. S. jest emerytem, osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. Prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, a jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, stanowiła emerytura w wysokości [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Emerytura wnioskodawcy zmniejszona jest o kwotę [...] zł z powodu egzekucji administracyjnej, która prowadzona jest przez komornika na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w związku z zadłużeniem czynszowym. Odliczeniu od dochodu podlegają również alimenty w wysokości [...] zł miesięcznie, płacone na rzecz syna J S. Organ wyjaśnił, że łączny dochód wnioskodawcy, liczony zgodnie z art. 8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), wyniósł w czerwcu 2014 r. - 1234,62 zł i przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Zaznaczył jednocześnie, że wnioskodawca zamieszkuje z córką J. S., która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i która pomaga mu w codziennych obowiązkach oraz partycypuje w opłatach za mieszkanie. Córka pobiera świadczenie pielęgnacyjne w wysokości [...] zł miesięcznie z tytułu opieki nad ojcem. Dwoje pozostałych dzieci wnioskodawcy zamieszkuje oddzielnie. Prezydent [...] wskazał poza tym, że J. S. zamieszkuje w mieszkaniu spółdzielczym, bez tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Z powodu zadłużenia czynszowego zasądzona jest jego eksmisja i oczekuje on na przydział lokalu socjalnego. Córka wnioskodawcy pomimo złożonej apelacji nie uzyskała prawa do lokalu socjalnego. J. S. dotychczas otrzymał dwie propozycje lokalu socjalnego, których nie przyjął ponieważ nie spełniały jego oczekiwań. Organ podkreślił, że druga złożona wnioskodawcy propozycja lokalu przy ul. [...] spełnia wszelkie wymogi prawne dla lokalu socjalnego dla jednej osoby i na tle innych lokali socjalnych na [...] jest komfortowy. Utrzymanie tego lokalu byłoby o wiele tańsze niż obecnie zajmowanego trzypokojowego lokalu spółdzielczego. Wnioskodawca jest ponadto właścicielem działki, nieruchomości i budynków gospodarczych w [...], której wartość została określona na kwotę [...] zł. Z nieruchomości prowadzona jest egzekucja komornicza na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Prezydent [...] wyjaśnił, że pomimo przekroczenia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, co stanowi wystarczające uzasadnienie negatywnego rozpatrzenia tej sprawy, zbadał będący przedmiotem postępowania wniosek również pod kątem możliwości przyznania pomocy finansowej na podstawie art. 41 ust. 1 u.p.s. (specjalny zasiłek celowy). Jednak również ten przepis nie mógł zostać zastosowany. W sprawie nie zachodzi bowiem, w ocenie organu, "szczególny przypadek", o którym mowa w niniejszym przepisie. Sytuacja wnioskodawcy pozostaje od kilkunastu miesięcy niezmienna, posiada on dochód (który stanowi emerytura i zasiłek pielęgnacyjny) oraz majątek w [...]. Ponadto stale pomaga mu córka, która partycypuje w opłatach za mieszkanie i pomaga mu usługowo. Wnioskodawca posiada własne środki i możliwości, których racjonalne wykorzystanie pozwoliłoby na przezwyciężenie jego trudnej sytuacji. Wyjaśnił, że zakup leków należy do codziennych czynności osób długotrwale chorych i leczących się i wydatki te powinien wnioskodawca uwzględnić w swoim budżecie domowym. Organ wskazał, że wnioskodawca nie podejmuje ponadto działań w celu poprawy swojej sytuacji finansowej. Nie przyjmuje propozycji lokalu socjalnego, którego utrzymanie jest o wiele tańsze niż lokalu obecnie zajmowanego. Tym samym powiększa on swoje zadłużenie wobec Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Prezydent [...] zauważył ponadto, że potrącenia komornicze z emerytury są konsekwencją wcześniejszych świadomych wyborów życiowych wnioskodawcy, dotyczących rodziny, majątku i mieszkania. Wskazał również na wysokość środków finansowych, którymi dysponuje, przeznaczonych na wypłatę zasiłków celowych i celowych specjalnych na rok 2014 oraz liczbę osób korzystających z pomocy Ośrodka. W decyzji wskazano również wysokość środków finansowych, którymi dysponuje Ośrodek, przeznaczonych na wypłatę zasiłków celowych i celowych specjalnych. I tak w średnio w 2014 r. budżet ten wynosi ok. [...] zł. miesięcznie. Z pomocy w formie zasiłku celowego i celowego specjalnego w lipcu 2014 r. skorzystało [...] osób, średnia wartość świadczenia wyniosła [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania J. S., utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie prawidłowo ustalono, że łączny dochód J. S., przekracza ustawowe kryterium dochodowe, pozwalające na przyznanie zasiłku celowego. W przypadku natomiast przekroczenia kryterium dochodowego ustawodawca, w wyjątkowych sytuacjach, upoważnił organy pomocowe do przyznania specjalnego zasiłku celowego w trybie art. 41 u.p.s. Z uwagi jednak na wprowadzony powyższym przepisem wyjątek od ogólnej zasady przyznawania pomocy społecznej tylko osobom spełniającym kryterium dochodowe, specjalny zasiłek celowy może być przyznany jedynie w sytuacji wyjątkowej i nadzwyczajnej. W ocenie organu, taka sytuacja nie występuje jednak w przypadku wnioskodawcy, wobec czego brak było podstaw do zakwestionowania decyzji organu I instancji. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu, J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 41 pkt 1 w zw. z art. 7 i art.100 ustawy o pomocy społecznej, poprzez odmowę przyznania mu zasiłku celowego specjalnego, mimo zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Wskazał ponadto na swoją trudną sytuację materialną oraz na problemy zdrowotne. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie mu zasiłku celowego specjalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu J. G. uzupełnił wniesioną skargę, zarzucając organowi; 1) naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. a to w zw. z art 41 ustawy o pomocy społecznej, z uwagi na brak wszechstronnego rozważenia i obiektywnego wyjaśnienia przez organ okoliczności sprawy, brak podjęcia przez organ kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuwzględnienia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego specjalnego i przekroczenia granic uznania administracyjnego; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 5 i 6 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U Nr 267, poz. 2259 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie odmowę przyznania wnioskowanego zasiłku, podczas gdy skarżący spełnił kryteria jego przyznania. Zdaniem pełnomocnika, sytuacja wnioskodawcy (znana organom od dawna) jest sytuacją wyjątkową i szczególną, uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Za zdarzenia o charakterze szczególnym, w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej, wbrew stanowisku organów obu instancji, należy uznać konieczności zakupu lekarstw i szczepionki, czy też talonów na zakupy, bowiem są one konieczne dla zabezpieczenia podstawowych potrzeb życiowych skarżącego i nie narażania go na utratę zdrowia a nawet życia (z uwagi na jego wiek i stan zdrowia), zaś uzyskiwane przez niego świadczenia nie dozwalają na pokrycie tych wydatków, co w należycie nie zostało ustalone i rozważone przez organy pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm) – dalej u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, ale rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Uznanie administracyjne, które występuje przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej (m.in. art. 39 u.p.s.), w tym również, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., polega na tym, że organ pomocowy dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Sam zatem fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s, wynoszące 542 zł. Źródłem utrzymania skarżącego jest bowiem emerytura w wysokości [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. A zatem po odliczeniu od tego dochodu płaconych na syna alimentów w wysokości [...] zł miesięcznie (art. 8 ust. 3 u.p.s), łączny dochód wnioskodawcy wynosi [...] zł. Brak było tym samym podstaw zarówno do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s., jak również na co wskazywał pełnomocnik skarżącego, pomocy udzielanej w zakresie programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", gdyż pomoc taka w zakresie dożywiania mogła być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jedynie jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekraczał 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. Podobnie kryteria dochodowe ustalone zostały również przy wydawaniu przez OPS skierowań do Magazynu Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej w [...] – czego również domagał się skarżący. W związku z powyższym, organy słusznie rozważyły zasadność ewentualnego przyznania specjalnego zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. W myśl tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny. Wykładnia językowa tego przepisu oraz ratio legis zasiłku w nim określonego wskazują jednak, że ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa w której się znalazł, a która wyraźnie odbiega od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki NSA: z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 164/11, z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1622/11 i I OSK 1623/11; z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 336/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala zatem na uznanie, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w stosunku do skarżącego. Sytuacja bytowa J. S. w dacie wydania zaskarżonej decyzji była trudna, ale nie zmieniała się od dłuższego czasu. Nie wystąpiło również żadne szczególne wydarzenie, które pogorszyłoby jego dotychczasową sytuację. Okoliczności, takie jak niski dochód (choć przekraczający ponad dwukrotnie kryterium ustawowe), problemy zdrowotne i mieszkaniowe (zajęcie emerytury egzekucją komorniczą w wysokości [...] zł), wprawdzie wskazują na trudną sytuację życiową skarżącego, której ani organy rozstrzygające sprawę, ani Sąd nie kwestionują, jednakże nie można ich traktować jako szczególne, a więc odbiegające od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inne osoby korzystające z pomocy społecznej. Tym bardziej w sytuacji, gdy wiele takich osób nie posiada jakichkolwiek dochodów i to ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie, co przy niedostatecznej ilości środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej także nie zawsze jest możliwe. Konieczność ponoszenia wydatków związanych z zakupem leków, czy też żywności przez osobę posiadającą własne dochody, tym bardziej przekraczające kryterium dochodowe, nie może być traktowane jako wywołana okolicznościami, przewidzianymi w hipotezie normy zawartej w art. 41 pkt 1 u.p.s. Tym bardziej, że z akt sprawy wynika, iż skarżący posiada również majątek w [...], którego wartość określono na kwotę [...] zł. Ponadto córka skarżącego z nim zamieszkująca, choć prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, z tytułu opieki nad nim do lipca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne i – zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy - pomaga mu oraz partycypuje w opłatach za mieszkanie. Stwierdzić zatem należy, że już te tylko względy uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Ponadto jak wynika z akt sprawy, skarżący korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej od lat, a jego sytuacja pozostaje w zasadzie niezmienna. Pogłębianie się zaś zadłużenia na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" jest zaś w dużej mierze wynikiem odmowy przyjęcia proponowanego mu lokalu socjalnego. Podkreślić należy również, że odmawiając skarżącemu pomocy finansowej organ wziął pod uwagę nie tylko jego potrzeby i sytuację materialną, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się w tym czasie po pomoc na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych. Organ uwzględnił także ograniczone środki finansowe, którymi dysponuje. Z podanych w decyzji organu I instancji informacji wynika, że miesięczny budżet Ośrodka Pomocy Społecznej na wypłatę zasiłków celowych i celowych specjalnych do wydatkowania wynosił w 2014 r. [...] zł., i był niewystarczający na zapewnienie pomocy wszystkim, nawet najbardziej potrzebującym osobom w Dzielnicy [...] (w miesiącu lipcu z pomocy takie skorzystało [...] osób). Wobec tego uznać należy, że wbrew zarzutom strony skarżącej, organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, dokonując ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały natomiast wyczerpująco uzasadnione w decyzjach. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).