I SA/Wa 3508/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Anna Wesołowska WSA Mirosław Gdesz Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], orzekającą o wydaniu orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] znak: [...] z dnia [...] września 1950 r. w części odnoszącej się do sprzedanych 13 lokali mieszkalnych, znajdujących się w budynku położonym przy ul. I. [...] z naruszeniem prawa – przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jednakże z powodu wywołania przez to orzeczenie we wskazanej części nieodwracalnych skutków prawnych orzekającą o odmowie stwierdzenia jego nieważności w tej części oraz orzekającą o stwierdzeniu nieważności ww. orzeczenia administracyjnego PRN w [...] z dnia [...] września 1950 r. w pozostałej części z powodu wydania go bez podstawy prawnej. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Orzeczeniem administracyjnym PRN w [...] z [...] września 1950 r., nr L.dz. P.B. [...], odmówiono dotychczasowej właścicielce nieruchomości, K. z Ł. P. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ulicy I. [...] w W., oznaczonej nr hip. [...] P. c.d. Kw [...]. Pismem z [...] maja 2013 r. M. G., następczyni prawna dawnego właściciela nieruchomości, wniosła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...] września 1950 r. zarzucając mu rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o wydaniu orzeczenia administracyjnego PRN w [...], znak: [...] z dnia [...] września 1950 r., w części odnoszącej się do sprzedanych 13 lokali mieszkalnych, znajdujących się w budynku położonym przy ul. In. [...] z naruszeniem prawa, jednakże z powodu wywołania przez to orzeczenie we wskazanej części nieodwracalnych skutków prawnych orzekającą o odmowie stwierdzenia jego nieważności w tej części oraz orzekającą o stwierdzeniu nieważności ww. orzeczenia administracyjnego w pozostałej części z powodu wydania go bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż jak wynika z uzasadnienia ww. orzeczenia PRN przedmiotowy grunt został objęty w posiadanie Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 1949 r., co wynika z treści ogłoszenia w Dz.U.RP Z.M. Nr 5 z 1949 r. Dotychczasowy właściciel nieruchomości powinien w terminie do dnia [...] października 1949 r. złożyć wniosek o własność czasową. Wniosek taki nie został złożony. Orzeczenie skierowano do 1 Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego w W., któremu doręczono je w dniu [...] września 1950 r., co potwierdza znajdujący się w aktach własnościowych dowód doręczenia, zaś K. z Ł. orzeczenia nie doręczono. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 listopada 1945 r., wydanie orzeczenia było możliwe wyłącznie na złożony w określonym w tym dekrecie terminie wniosek dawnego właściciela nieruchomości. Nie było natomiast możliwe wydanie orzeczenia "z urzędu", co w ocenie Kolegium miało miejsce w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono bowiem jednoznacznie, że wniosek w trybie przepisów dekretu nie został złożony, zatem nie było podstawy prawnej do orzekania o losach gruntu. Organ wskazał, iż w aktach własnościowych nieruchomości brak jest wniosku złożonego przez przeddekretowego właściciela nieruchomości, nie zawierają też one dowodu potwierdzającego wniesienie opłaty manipulacyjnej koniecznej w razie wniesienia wniosku. W ocenie Kolegium, skoro wniosek w trybie dekretu z 26 października 1945 r. nie został złożony przez dotychczasowego właściciela gruntu lub jego prawnych następców, będących w posiadaniu gruntu lub osobę reprezentującą prawa właściciela, to orzeczenie administracyjne wydane zostało na podstawie nieistniejącego wniosku, a więc bez dostatecznych podstaw prawnych i powinno zostać unieważnione, gdyż zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pismem z [...] lipca 2014 r. M. G. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając organowi błędne uznanie, że postępowanie zakończone orzeczeniem administracyjnym zostało podjęte z urzędu oraz niewzięcie pod uwagę pisma M. Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...], informującego, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, iż dotychczasowy właściciel nieruchomości oraz osoby wskazane w art. 7 ust. 1 dekretu nie złożyły wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. W ocenie organu, powołane zaś we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pismo M. Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2001 r. informujące, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie może być uznane za dowód złożenia wniosku dekretowego. Kolegium podniosło - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące braku legitymacji urzędów likwidacyjnych do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich - iż nawet uznanie, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie może świadczyć o skuteczności takiego wniosku. Wskazało, iż o fakcie złożenia wniosku dekretowego nie można domniemywać, gdyż tego rodzaju czynność warunkuje możliwość uzyskania konkretnego prawa rzeczowego. Organ podniósł również, iż oprócz powołanego pisma M. Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2001 r. w sprawie brak jest jakichkolwiek innych dokumentów, które dowodziłyby, iż wniosek dekretowy został w terminie złożony. Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. G. .zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 136 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, 138 § 1 pkt 1, 156 § 1 pkt 2 poprzez: 1. utrzymanie w mocy wadliwej decyzji z dnia [...]lipca 2014 roku; 2. nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, o które wnosiła skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w celu ustalenia kwestii złożenia wniosku dekretowego; 3. brak ustalenia, czy w rejestrze wniosków dekretowych znajdują się informacje dotyczące złożenia wniosku dekretowego w sprawie nieruchomości przy ul. I. [...], o co wnosiła skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy; 4. brak ustalenia czy w aktach 1 Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego w W. lub innych urzędów likwidacyjnych obejmujących swoją właściwością teren [...]znajduje się dokumentacja dotycząca złożenia wniosku dekretowego w sprawie przedmiotowej nieruchomości, o co wnosiła skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy; 5. niepodjęcie przez organ żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie kiedy wniosek dekretowy został złożony, przez kogo oraz w czyim imieniu; 6. niewzięcie pod uwagę, iż treść orzeczenia PRN z dnia [...]września 1950, a także przywołana podstawa prawna (m.in. art. 7 ust. 2 dekretu), wskazuje, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w imieniu ówczesnej właścicielki, tj. K. z Ł.P.; 7. błędne uznanie, iż postępowanie zakończone orzeczeniem administracyjnym PRN z [...] września 1950 r. zostało podjęte z urzędu, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, iż wniosek dekretowy został złożony; 8. błędne uznanie, iż orzeczenie administracyjne PRN z [...] września 1950 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 44, 75 ust. 1 i 2, 76, 80 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. 1928.36.341). Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Na wstępie wskazać trzeba, iż kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy decyzji wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art.156-158 kpa i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Kluczowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest kwestia czy zasadne jest stanowisko organu nadzoru, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] znak: [...] z dnia [...] września 1950 r. zostało wydane na podstawie nieistniejącego wniosku dekretowego, a więc bez dostatecznych podstaw prawnych, co oznacza, że powinno zostać unieważnione, gdyż zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kwestionowane orzeczenie zostało wydane, jak wynika z jego treści, na podstawie art. 1, 5, 7 i 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zatem, należy je ocenić w aspekcie zgodności z tymi przepisami, w wersji obowiązującej w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W myśl zaś art. 7 ust. 2 dekretu, gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Z powołanych przepisów wynika, iż warunkiem wydania rozstrzygnięcia w sprawie przyznania prawa własności czasowej było złożenie wniosku o przyznanie tego prawa. Z analizy akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości wynika, iż brak jest w nich wniosku złożonego przez przeddekretowego właściciela nieruchomości. Powołane akta nie zawierają również dowodu wpłaty potwierdzającego wniesienie opłaty manipulacyjnej od złożonego wniosku dekretowego. Na fakt niezłożenia wniosku dekretowego przez przeddekretowego właściciela nieruchomości wskazuje również treść uzasadnienia orzeczenia administracyjnego z [...] września 1950 r., gdzie zawarto sformułowanie "biorąc pod uwagę, iż dot. właściciel nie złożył wniosku dekretowego [...]". W tej sytuacji, za prawidłowe uznać trzeba stanowisko organu nadzoru o niezłożeniu wniosku dekretowego przez przeddekretowego właściciela nieruchomości. W treści skargi skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania polegające na braku wnikliwego zbadania kwestii złożenia wniosku dekretowego. Stawiając ten zarzut skarżąca powołała się na pismo M. Urzędu Wojewódzkiego z [...] czerwca 2001 r., w którym organ poinformował Z. P. o tym, iż w rejestrze wpływu wniosków dekretowych istnieje zapis dotyczący złożenia w trybie art. 7 ust. 1 dekretu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. I. [...] przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny. W ww. piśmie wskazano, iż brak jest jednak zapisu jakiej nieruchomości hipotecznej wniosek ten dotyczył oraz w czyim imieniu został złożony. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, iż przedmiotowe pismo z [...] czerwca 2001 r. informujące o istnieniu w rejestrze wpływu wniosków zapisu dotyczącego złożenia wniosku przez urząd likwidacyjny nie może być uznane za dowód złożenia prawnie skutecznego wniosku dekretowego. Przypadki zgłaszania wniosków przez okręgowe lub rejonowe urzędy likwidacyjne były wielokrotnie odnotowywane w orzecznictwie sądowym. Sądy zajmowały w tych sprawach stanowisko, iż co do zasady urzędy likwidacyjne, powołane dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r., Nr 13, poz. 87, z późn. zm.), nie miały w katalogu swoich zadań ustalonym przepisami tego dekretu i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 62, poz. 485), kompetencji do reprezentowania dotychczasowych właścicieli w sprawach przyznania praw do gruntów warszawskich. Wnioski urzędów likwidacyjnych zgłaszane do organów właściwych do ich rozpatrzenia, nie mające żadnego oparcia w wyrażonej przez właścicieli zgodzie na takie działanie, nie mogły wywoływać skutków określonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2000 r., I SA 1236/00, LEX nr 54184; wyrok NSA z 16 lutego 2006 r. I OSK 440/05, LEX nr 193974). Powołany pogląd sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Tak jak wskazano powyżej, co do zasady urzędy likwidacyjne nie miały kompetencji do reprezentowania dotychczasowych właścicieli w sprawach przyznania praw do gruntów warszawskich. Zgodzić się jednak należy ze skarżącą, iż wnioski urzędów likwidacyjnych nie zawsze i automatycznie powinny być uznawane za bezskuteczne. Dotyczy to jednak szczególnych przypadków. W powołanych w treści skargi wyrokach z 15 marca 2005 r. oraz z 6 grudnia 2011 r., I OSK 66/11 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż w pewnych sytuacjach działanie Urzędu Likwidacyjnego w trybie dekretu z 26 października 1945 r. mogło być uznane za działanie skuteczne. W szczególności, w sprawie o sygn. akt. I OSK 66/11 NSA zwrócił uwagę na okoliczność, że uprawniona do tego osoba w wymaganym terminie zwróciła się do Urzędu Likwidacyjnego o zwrócenie jej posiadania nieruchomości, a to pozwoliło sądzić, iż organ następnie składający wniosek w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 r., nie tyle reprezentował, co niejako przekazywał złożone w terminie i skuteczne żądanie uprawnionej osoby. Trzeba jednak podkreślić, że – jak wynika z akt archiwalnych sprawy - w niniejszej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które pozwoliłyby przyjąć, że wniosek urzędu likwidacyjnego mógł przekazywać żądanie uprawnionej osoby, złożone w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. Jedyne okoliczności, na jakie powołuje się skarżąca, to fakt, że nieruchomość jeszcze w 1950 roku była zarządzana przez pełnomocnika K. P. oraz że nieruchomość wraz z prawami wynikającymi z dekretu (zapis w akcie notarialnym) nabyto dopiero w 1948 r., co wskazywać ma, iż właścicielka chciała wniosek dekretowy złożyć. W ocenie Sądu, okoliczności te nie pozwalają jednak przyjąć, iż K. P. złożyła żądanie przyznania prawa własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. oraz, że wniosek urzędu likwidacyjnego żądanie to jedynie realizował (tak jak przyjęto w powołanych wyżej sprawach o sygn. akt OSK 8/04 oraz I OSK 66/11). Z żadnych dokumentów zachowanych w aktach archiwalnych nie wynika aby K. P. wyraziła pod adresem organów administracji żądanie, które można byłoby zakwalifikować jako żądanie złożone w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 r. dotyczące konkretnej nieruchomości. Przeciwnie, w treści uzasadnienia orzeczenia administracyjnego z [...] września 1950 r. wskazano wprost, iż dotychczasowa właścicielka nieruchomości nie złożyła wniosku dekretowego. Podsumowując, w niniejszej sprawie - inaczej niż w sprawie I OSK 66/11, gdzie ustalono, że urząd likwidacyjny przekazywał aktywnie wyrażoną wolę osoby uprawnionej zgłoszoną temu urzędowi w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu - materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, że K. P. lub jej pełnomocnik skierowali do jakichkolwiek organów administracji żądanie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. I. [...]. Mając powyższe na względzie, za niezasadne uznać należało podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez organ nadzoru przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1, 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 oraz art. 136 kpa, poprzez brak wnikliwego zbadania kwestii złożenia wniosku dekretowego przez urząd likwidacyjny. W ocenie Sadu, rozpatrując niniejszą sprawę organ nadzoru sprostał powołanym wyżej wymogom procedury administracyjnej, właściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny, w tym pismo Wojewódzkiego Urzędu Mazowieckiego z [...] czerwca 2001 r., czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nie został złożony wniosek dekretowy w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, to prawidłowo uznał organ, iż orzeczenie administracyjne z [...] września 1950 r. jako wydane na podstawie nieistniejącego wniosku dekretowego zostało wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Co za tym idzie, prawidłowo uznał organ, iż konieczne stało się wyeliminowanie powołanego orzeczenia z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie wydania go w części odnoszącej się do sprzedanych 13 lokali mieszkalnych z naruszeniem prawa z powodu wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych oraz stwierdzenie w pozostałej części nieważności ww. orzeczenia z powodu wydania go bez podstawy prawnej. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.