I SA/Wa 354/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun – Kulik WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: SKO/organ) zawiesiło postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu (w wyniku podziału) wartości nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] o pow. [...] ha. Zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej jako: kpa) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591) w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania odwoławczego. Jak wskazano w uzasadnieniu ww postanowienia konieczność zawieszenia postępowania przed organem II instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa spowodowała okoliczność zawiśnięcia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie sprawy ze skargi P. R. (dalej jako: skarżący) na decyzję Kolegium nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w gminie [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] o pow. [...] ha, na skutek jej podziału zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Organ wyjaśnił, że rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy przez sąd administracyjny pozostaje w bezpośrednim związku z obecnie toczącym się postępowaniem odwoławczym od decyzji wydanej na skutek decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2015 r. Podał, że ewentualne uchylenie przez Sąd tej ostatniej decyzji Kolegium oznaczać będzie przywrócenie do obrotu prawnego poprzedniej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r., a okoliczność tę Kolegium rozpatrujące odwołanie od decyzji z dnia 3 czerwca 2015 r., będzie musiało uwzględnić. Skargę na ww postanowienie złożył P. R. podnosząc, że cofnął skargę na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2015 r. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia i umorzenie postępowania administracyjnego ewentualnie o uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu SKO skarżący zarzucił: naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez WSA w Warszawie, pomimo braku związku przyczynowego pomiędzy tymi sprawami. Ponadto zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 12 kpa poprzez uprzednie prowadzenie niniejszego postępowania pomimo posiadania wiedzy przez SKO, iż o ten sam przedmiot postępowania toczy się sprawa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W tym zakresie skarżący wskazał, że SKO winno umorzyć rzeczone postępowanie nie zaś je zawieszać. Według skarżącego SKO nie zachowało w toku postępowania zasad praworządności i obowiązku z urzędu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także naruszyło art. 107 kpa poprzez brak obligatoryjnych elementów postanowienia wyrażający się w pominięciu w jego sentencji pełnych i prawidłowych elementów identyfikujących badane postanowienie. W skardze zarzucono też brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego w tym miedzy innymi poprzez nie odniesienie się do zarzutów zawartych w środku zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: ppsa) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie obejmuje oceny w kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, rozumiana jako niezbędność danej kwestii do rozstrzygnięcia, lub gdy wymaga tego przepis prawa, a nie może to nastąpić w toku danego postępowania. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Uwzględniając powyższe należy wskazać, że co do zasady rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny w razie braku wstrzymania wykonalności kontrolowanej przez ten Sąd decyzji administracyjnej nie jest typowym zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zasadnie jednak organ przywołał orzecznictwo wskazujące na to, że przez zagadnienie wstępne "rozumie się zagadnienie o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją, (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 526/07 z dnia 17 maja 2007 r., publ. LEX nr 346395). Owo zagadnienie wstępne zazwyczaj ma charakter materialno-prawny, w pojedynczych przypadkach nie można jednak wykluczyć, że zasadne będzie uznanie za zagadnienie wstępne kwestii stricte procesowej. Istotnie organ I instancji nie uznał za przeszkodę do przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego w wyniku wydania przez SKO decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2015 r. - złożenia przez skarżącego stosownej skargi do tut. Sądu. Jednak na etapie rozpoznawania odwołania od tak ponownie wydanej decyzji przez organ I instancji, dla SKO istotne było uprzednie ustalenie (w kontekście badania jej legalności) podstaw prawnych ponownego orzekania przez organ w tym samym co poprzednio zakresie. Przy tak zaistniałym stanie faktycznym i procesowym sprawy, zawieszenie postępowania przez SKO a następnie utrzymanie ww postanowienia w mocy nie naruszało prawa w sposób uzasadniający wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że w ocenie samego skarżącego, w związku ze złożeniem przez niego skargi do WSA, organ w ogóle nie powinien był prowadzić postępowania, lecz winien postępowanie to umorzyć. Wskazuje to na niekonsekwencję i wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia skargi. Skarżący dostrzegł bowiem wątpliwość co do podstaw prawnych prowadzenia ponownie postępowania w tym samym zakresie, zarzucił, że pomimo nierozpoznania jego skargi przez WSA wójt wydał ponownie decyzję ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej a jednocześnie zakwestionował zawieszenie postępowania na pewnym (drugim) etapie jego trwania – do czasu zakończenia sprawy przez WSA z jego skargi na decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. Skarżący wskazał nawet, że zawiśnięcie sprawy przed sądem administracyjnym wyklucza możliwość jednoczesnego prowadzenia dwóch różnych postępowań w tej samej sprawie. Ta ostatnia argumentacja nie jest w pełni trafna, gdyż postępowania przed sądem administracyjnym nie można utożsamiać z postępowaniem administracyjnym a także twierdzić, że są to postępowania w jednej i tej samej sprawie. Tym niemniej pozostaje kwestia wzajemnego, bezpośredniego oddziaływania na siebie i zależności ww dwóch różnych procedur. Wreszcie, nie są zasadne argumenty skargi wskazujące na to, że organ nie uwzględnił faktu złożenia do tut. Sądu pisma cofającego skargę na ww decyzję kasacyjną z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nie sposób bowiem pominąć, że samo cofnięcie skargi nie powoduje automatycznie zakończenia sprawy przed sądem administracyjnym. Tego rodzaju cofnięcie skargi podlega badaniu przez Sąd, i dopiero wydane w wyniku tego badania orzeczenie, wiąże skutecznie strony. Jak wynika z analizy akt sprawy I SA/Wa 1122/15 postanowienie o umorzeniu postępowania z powodu cofnięcia skargi na decyzję kasacyjną z dnia [...] kwietnia 2015 r. zostało wydane w dniu 1 marca 2016 r. (a uprawomocniło się z dniem 31 marca 2016 r.) a zatem już po dacie zaskarżonego do tut. postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o zwieszeniu postępowania. Z dniem 1 kwietnia 2016 r. powstała zatem podstawa do podjęcia przez SKO z urzędu zawieszonego postępowania. Uwzględniając jednak, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu na datę jego wydania, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.