I SA/Wa 370/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K., A. C., A. N. i B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2021 r. nr KOC/4025/Go/21 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO) postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. nr [...] podjęło postępowanie zawieszone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2018r. oraz na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesiło postępowanie z odwołania M. S. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., działając na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 79 ze zm. dalej ustawa z 9 marca 2018 r.) zawiesiło postępowanie zarejestrowane pod nr [...] z odwołania M. S. od decyzji Prezydenta m. st. W Warszawy z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Powyższą decyzją orzeczono o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,80274 części w zabudowanym gruncie o pow. 765 m2, położonym w W. przy ul. [...], działka nr ew. [...] na rzecz: E. K., T. J., A. C., A. N. i B. K.. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich uchyliła decyzję Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i nakazała Miastu st. Warszawa przejęcie zarządu ww. nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1368/18 uchylił decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania wnieśli E. K., A. C., A. N. i B. K.. , Rozpoznając złożony wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że postępowanie przed Komisją do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich zostało zakończone decyzją nr [...] [...] dnia [...] maja 2018 r., ustąpiły zatem przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania i należy je podjąć. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1368/18, uchylił decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] maja 2018 r. oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2016 r. Od wyroku sądu wojewódzkiego została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co oznacza, że wyrok ten nie jest prawomocny. Wskazując na rodzaj rozstrzygnięć, które może podjąć Naczelny Sąd Administracyjny, SKO uznało, że byt prawny decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. zależy od rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, co zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powoduje koniczność zawieszenia postępowania. Tym samym rozpatrzenie odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i wydanie decyzji w tym postępowaniu zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, czyli od rozpoznania skargi od wyroku WSA z dnia 6 listopada 2020 r. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. E. K., A. N., B. K. i A. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie: - art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735, dalej jako; "k.p.a.") poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie wadliwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnionym zawieszeniem postępowania z odwołania M. S. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] i uznanie, że byt prawny ww. decyzji zależy od rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy nie występuje bezpośrednia zależność pomiędzy toczącą się sprawą sądowo administracyjną a sprawą z odwołania M. S., - art. 6, oraz art. 7 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia przy wadliwym ustaleniu istotnych okoliczności sprawy objawiających się błędnym przyjęciem, iż rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 1368/18, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. i ma ścisły związek ze sprawą z odwołania M. S. od Decyzji Prezydenta, - art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuprawnione wydłużanie czasu trwania postępowania i opóźnienie w merytorycznym rozpoznaniu sprawy, wyrażające się w nieuzasadnionym zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Stan faktyczny ustalony przez organ, przedstawiony w części historycznej niniejszego uzasadnienia, jest niesporny. Ustalenie te, w świetle materiału dowodowego zgormadzonego w aktach, nie budzą również wątpliwości Sądu. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy w świetle tych ustaleń, zachodziły przewidziane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w sprawie odwołania M. S. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Jako zagadnie wstępne, bez którego rozstrzygnięcia nie jest możliwe dalsze orzekanie w sprawie, organ wskazał konieczność rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1368/18. Powołany wyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania z powodu kwestii prejudycjalnej uzależnione jest zatem od łącznego spełnienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innej sprawy stanowiącej kwestię prejudycjalną przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia tegoż "zagadnienia wstępnego" przez inny organ lub sąd. Musi istnieć ścisły, bezpośredni związek między tymi dwoma postępowaniami, bo wtedy zależą one od siebie i postępowanie w tej innej sprawie musi wyprzedzać postępowanie główne. Podkreślić przy tym trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych czy faktycznych danej sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy, w ocenie sądu, rozpoznanie skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku tutejszego sądu z dnia 6 listopada 2020 r. nie ma bezpośredniego wpływu na postępowanie dotyczącego rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2016 r. Wprawdzie wynik postępowania kasacyjnego wpłynie porządkująco na postępowanie zainicjowane odwołaniem wniesionym od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2016 r., jednak nie stanowi w stanie faktycznym sprawy tzw. "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pomimo jednak wadliwie wskazanej podstawy, samo zawieszenie postępowania, jest prawidłowe z przyczyn wskazanych poniżej. W tym miejscu przytoczyć należy treść art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej p.p.s.a), który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Wskazany przepis znajdzie zastosowania także, gdy sad uchyli decyzję lub postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (vide: Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wyd. Becka z 2017 r. str. 686). Zatem na gruncie art. 152 p.p.s.a., uchylenie decyzji przez Sąd powoduje, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku. Inaczej mówiąc, do czasu uprawomocnienia się wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uchylającego decyzję Komisji, decyzja ta nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, chociaż nie wywołuje skutków prawnych na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a. (o ile oczywiście Sąd I instancji nie postanowi w wyroku inaczej, co w tej sprawie nie miało miejsca). Należy bowiem odróżnić "wstrzymanie wykonalności" uchylonej decyzji na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a., a więc wynikające z przepisów ustawy wstrzymanie skutków prawnych tej decyzji, od utraty przez uchyloną decyzję bytu prawnego. O ile wstrzymanie skutków następuje już po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji, o tyle utrata bytu prawnego następuje dopiero po uprawomocnieniu się wyroku. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że istotą tego przepisu jest zapewnienie tzw. ochrony tymczasowej, obowiązującej pomiędzy uwzględnieniem przez sąd skargi, a uprawomocnieniem się orzeczenia, ze względu na oczekiwanie na zaistnienie skutków związanych z prawomocnym orzeczeniem WSA, które znoszą potrzebę jej zastosowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, że przepis art. 152 § 1 p.p.s.a. zatem "zawiesza" skutki prawne uchylonego aktu, a więc wstrzymuje możliwość egzekwowania wymagalnego obowiązku do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt III FSK 3951/21, wyrok NSA z 15 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 773/21, dostępne cbois.nsa.gov.pl). Zatem uchylenie decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. oraz decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nie oznacza, że decyzje takie przestają istnieć w obrocie prawnym, ale jedynie nie wywołują skutku prawnego. Powyższe uregulowanie powoduje z kolei konieczność ustalenia jaki jest status postępowania przed Komisją do spraw reprywatyzacji po wydaniu wyroku z 6 listopada 2020 r. przez tutejszy sąd. Z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia [...] września 2017 r. Przewodniczący Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa zawiadomił Kolegium o wszczęciu z urzędu postępowania rozpoznawczego w sprawie decyzji Prezydent m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Przepisy ustawy z dnia ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa zawierają regulacje prawne dotyczącą zawieszenia postępowania, uregulowane w art. 26 tej ustawy. Zgodnie z treścią ww. przepisu w razie wszczęcia postępowania rozpoznawczego, toczące się przed organem administracji, sądem administracyjnym, sądem powszechnym lub Sądem Najwyższym postępowanie dotyczące decyzji reprywatyzacyjnej albo postępowanie o zapłatę odszkodowania lub wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości, albo inne postępowanie przed tymi organami lub sądami toczące się na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej podlegają zawieszeniu. (ust. 1). W razie powzięcia przez Komisję informacji o toczącym się postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, Komisja zawiadamia organ lub sąd o wszczęciu postępowania rozpoznawczego. (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w ust. 2, Komisja przekazuje organowi lub sądowi prawomocną decyzję, o której mowa w art. 29. Zawieszone postępowanie podlega podjęciu z chwilą przekazania organowi lub sądowi decyzji. Przekazanie może nastąpić poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. (ust. 3). Przepis ten przewiduje zatem obligatoryjną przesłankę zawieszenia ex lege postępowania, które toczy się przed pomiotami tam wymienionymi. Zapis ten został wprowadzony do ustawy z 9 marca 2017 r. z powodu szczególnego trybu postępowania przed Komisją i zagwarantowania mu priorytetowego charakteru względem innych toczących się postępowań wskutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Należy także zwrócić uwagę, że mowa w tym przepisie o decyzji prawomocnej czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 16 § 3 k.p.a decyzji ostatecznej, której nie można zaskarżyć do sądu. Zestawiając zatem instytucję tzw. ochrony tymczasowej uregulowanej w art. 152 p.p.s.a., z konicznością zagwarantowania priorytetowego charakteru postępowania prowadzonego przed Komisją reprywatyzacyjną, należy uznać, że do czasu zakończenia postępowania przed Komisją reprywatyzacyjną decyzją prawomocną (czyli do czasu zakończenia pełnej kontroli sądowej tej decyzji), to postępowania jest "wszczęte" w rozumieniu art. 16 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Tym samym, w świetle ww. art. 26 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2016 r. winno być nadal zawieszone na podstawie art. 26 ustawy z 9 marca 2017 r. W niniejszej sprawie SKO uznało, że po wydaniu przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania i należy podjąć postępowanie z odwołania M. S. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...]. W konsekwencji zaskarżonym postanowieniem SKO podjęło postępowanie zawieszone postanowieniem tego organu z dnia 10 stycznia 2018 r., jednocześnie zawieszając to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle wyżej przedstawionej argumentacji prawnej takie postępowanie organu było błędne i niepotrzebnie generuje zbędne rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak samo rozstrzygnięcie organu o zawieszeniu postępowania jest końcowo prawidłowe, mimo błędnie powołanej tam podstawy prawnej i w konsekwencji częściowo błędnego uzasadnienia. W konsekwencji skarga na to postanowienie winna zostać oddalona. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.