I SA/Wa 374/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z [...] czerwca 2016 r., nr [...] , utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Wojewoda L. decyzją z [...] lutego 1992 r., nr [...] , działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w L. przy ul. B., oznaczonej jako działka nr [...] , obręb [...] B. , uregulowanej w księdze wieczystej kw [...] , opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] . Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody L. wystąpili: W.T. i E.T. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody L. z [...] lutego 1992 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2016 r. wystąpiła Gmina Miasta L.. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - dotyczy jedynie mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 ustawy stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody L. z 5 lutego 1992 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Minister wyjaśnił, że postanowieniem Sądu Powiatowego dla miasta L., Wydział [...] Cywilny z [...] listopada 1959 r., sygn. akt [...] stwierdzono, że Skarb Państwa na podstawie przedawnienia (zasiedzenia) jest właścicielem nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] i [...] , uregulowanej w księdze nieruchomości w L. oznaczonej nr hip. [...] , rep. hip. [...] o pow. [...] łokci kw. Natomiast prawomocnym postanowieniem z [...] lipca 2012 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla L. w pkt II zmienił prawomocne postanowienie Sądu Powiatowego dla miasta L . z [...] listopada 1959 r., sygn. akt [...] w ten sposób, że oddalił wniosek. Wobec tego Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości, o której mowa w decyzji komunalizacyjnej Wojewody L. z [...] lutego 1992 r. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomości stanowi własność osób fizycznych. W świetle powyżej przedstawionych faktów Minister stwierdził, że decyzja Wojewody L. z [...] lutego 1992 r. w sposób rażący naruszyła art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., co z kolei wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ nadzoru wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W wyroku tym Trybunał orzekł, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Minister wyjaśnił, że Trybunał zwrócił uwagę na ocenność przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jak również na to, że jej treść normatywna kształtowana jest w oparciu o dorobek orzeczniczy sądów, który powstał po wydaniu decyzji. Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że z uwagi na zakres konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi wadami. Zatem istnieje poniekąd swoboda w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Minister powołał także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15, w którym Sąd wyjaśnił, że wyrok Trybunału ma charakter zakresowy i nie powoduje zmiany normatywnej. Nie deroguje on art. 156 § 2 kpa, natomiast wskazuje na konieczność dokonania zmian przez ustawodawcę. Można w takiej sytuacji uznać, że wyrok ten nie wpływa na dotychczasowe rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy podstawę stwierdzenia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa. Znaczny upływ czasu, bez określenia go przez ustawodawcę, miałby być ustalany w każdej sprawie drogą wykładni dokonywanej przez organy czy sądy administracyjne. Trybunał Konstytucyjny, podkreślając indywidualność każdej sprawy administracyjnej wskazał na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwzględnieniem zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Dokonywanie wykładni art. 156 § 2 kpa w świetle przepisów Konstytucji sprowadza się do tego, która ze statuowanych nimi zasad powinna mieć przewagę w danej, konkretnej sprawie administracyjnej pod kątem ochrony praw i interesów obywatela. Ochrona słusznego interesu obywatela wynika z uzasadnienia tego wyroku. Podsumowując Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że koniecznym było stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody L. z [...] lutego 1992 r., gdyż Gmina Miasto L. nie stała się właścicielem spornej nieruchomości, bowiem zmiana prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego dla miasta L .z [...] listopada 1959 r., sygn. akt [...] , w ten sposób, że oddalony został wniosek o zasiedzenie spowodowała przywrócenie prawa własności osobie prywatnej. Minister dodał, że Gmina jest podmiotem publicznym i jej interes nie może mieć pierwszeństwa przed interesem obywatela. Intencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. była ochrona obywatela. Organ wskazał, że decyzja Wojewody L. z [...] lutego 1992 r., nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2016 r. skargę złożyła Gmina Miasta L.. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] czerwca 2016 r. W ocenie skarżącej jeżeli Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, stwierdził, że art. 156 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodna z art. 2 Konstytucji, to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody L. z [...] lutego 1992 r. Zdaniem skarżącej skoro decyzja Wojewody L. o komunalizacji została podjęta w 1992 r. i biorąc pod uwagę ponad 10-letni okres czasu do dnia wydania decyzji nadzorczej, tj. do 9 czerwca 2016 r., występuje uzasadniona wątpliwość, czy w tym dniu możliwe jest stwierdzenie jej nieważności, biorąc pod uwagę fakt, iż z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, brak jest podstawy prawnej do podjęcia takich działań. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów art. 156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Wojewody L. z [...] lutego 1992 r. została wydana z wadami, o których mowa art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest ocena legalności decyzji, a więc ustalenie czy dotknięta jest ona kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody L. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt ustawy z 10 maja 1990 r. Zgodnie z treścią tego przepisu mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1) , przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2), zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 ( pkt 3) staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Jak wynika z akt sprawy prawomocnym postanowieniem z 13 lipca 2012 r., sygn. akt II Ns 322/10 Sąd Rejonowy dla L. w L., [...] Wydział Cywilny w pkt II zmienił prawomocne postanowienie Sądu Powiatowego dla miasta L. z [...] listopada 1959 r., sygn. akt [...] w ten sposób, że oddalił wniosek Skarbu Państwa o zasiedzenie. Słusznie więc Minister wskazał, że Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. nie był właścicielem nieruchomości, o której mowa w decyzji komunalizacyjnej Wojewody L. z [...] lutego 1992 r. A skoro tak, to decyzja Wojewody L. z [...] lutego 1992 r. jest dotknięta kwalifikowaną wadą, rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wbrew zarzutom skargi prawidłowo Minister przyjął, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13). Podnieść należy, że wyrok ten nie doprowadził do zmiany normatywnej przepisu. Nie deroguje on art. 156 § 2 kpa. Nie wpływa on na dotychczasowe rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy podstawę stwierdzenia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa. Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czy też wykładania tego przepisu w związku z art. 156 § 2 kpa, powinna być czyniona "z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art 2 Konstytucji zasady pewności prawa i zasady zaufania obywatela do państwa". Uznać zatem należy, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, która powodowałaby utrzymanie stanu prawnego, w którym podmiot administracji publicznej, mocą wydanej decyzji, przenosi własność nieruchomości na inny podmiot (gminę), w sytuacji, gdy nie przysługuje mu własność tej nieruchomości, w konsekwencji doprowadzając do pozbawienia tego prawa lub możliwości jego wykonywania osoby, której prawo to przysługuje nie mogłaby zostać oceniona jako spełniająca ten wymóg. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oznaczałaby akceptację dla naruszenia prawa własności. Dodatkowo koniecznym jest podkreślenie, że Trybunał Konstytucyjny nie określił czasu, po upływie którego należy uznać, że brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podanych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Trybunał Konstytucyjny wprost wskazał, że nie przesądza o tym czy "właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi wadami ". W tym kontekście upływ czasu jaki nastąpił od wydania wadliwej decyzji komunalizacyjnej nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności. Pamiętać bowiem należy, że organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów prawa, o ile przepisy te nie zostaną derogowane, jako niezgodne z normami wyższego rzędu, w tym z ustawą zasadniczą. Podnieść także należy, że decyzja komunalizacyjna, która co do zasady ma charakter deklaratoryjny, nie jest źródłem nabycia prawa własności przez gminę, a tylko potwierdza ten fakt i umożliwiała gminie skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. Decyzja komunalizacyjna stanowi akt niezbędny bez którego istnienia gmina nie może powoływać się na prawo własności. W wielu orzeczeniach Sąd Najwyższy podkreślał, że ze względu na swoje znaczenie legitymacyjne decyzja komunalizacyjna wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego (por. uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z 9 października 2010 r., sygn. akt III CZP 46/07). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że decyzja wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa przez gminę jest aktem deklaratoryjnym, ma jednak zasadnicze znaczenie, gdy chodzi o wykonywanie prawa własności przez gminę w stosunku do konkretnej nieruchomości, w szczególności, otwiera gminie drogę do swobodnego dysponowania tą nieruchomością i składania oświadczeń woli (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2500/99; z 23 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2142/00; z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1502/11). Ostatecznie należy przyjąć, że decyzja komunalizacyjna, jakkolwiek z uwagi na jej skutek i prawo powoływania się na nią w obrocie prawnym wykazuje cechy konstytutywności, to jednak co do zasady ma charakter deklaratoryjny. Nie można też pominąć, że decyzja ta potwierdza nabycie mienia przez gminę, ale było to nabycie nieodpłatne, stąd też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie może mieć bezpośredniego zastosowania w kontrolowanej sprawie. Innymi słowy orzeczenie to nie wykreowało żadnego prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa (zob. wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 383/15). Jak już wyżej zaznaczono, ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej treści przepisu, a w szczególności jego derogacji i konieczne jest w tym względzie dopiero - jak stwierdził sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 651/14). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Przyjęcie bowiem odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 kpa negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, ale również arbitralnego ustalania przezeń jego normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej dowolnej liczby lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Należy zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych". Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.