I SA/Wa 381/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2011 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...] przekazującej na wniosek Gminy J., nieodpłatnie na własność, nieruchomość położoną w J., oznaczoną w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], działka gruntu w ewidencji leśnej jako część oddziału leśnego [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] – w części dotyczącej działki nr [...] (wyodrębnionej z oddziału leśnego nr [...]). Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1991 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę J., własności nieruchomości ozn. nr [...] o pow. [...] ha. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...] (wyodrębnionej z oddziału leśnego nr [...]) wystąpiło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...] i wskazał, że z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] marca 1984 r. Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w planie zagospodarowania przestrzennego powierzchni [...] ha gruntów leśnych oraz powierzchni [...] ha gruntów rolnych wchodzących w skład oddziału [...] i [...] [...] Zespołu Leśnego obrębu leśnego J. Następnie ww. decyzją komunalizacyjną działka nr [...] przekazana została na własność Gminie J. Zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. powołana działka wpisana została jako dz. nr [...] do operatu ewidencji gruntów wsi i gminy J., a następnie podzielona została m. in. na dz. nr [...]. W wyniku podziału dz. nr [...] powstała dz. nr [...], a w wyniku jej podziału dz. nr [...]. Organ wskazał, powołując się na uzasadnienie wydanego w toku niniejszego postępowania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 1994 r., sygn. akt I SA 119/94, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. oparta została o przepis art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, podczas, gdy wniosek Zarządu Gminy J. z dnia 24 czerwca 1991 r., uzupełniony pismem z dnia 1 lipca 1991 r., o przekazanie przedmiotowej nieruchomości, oparto o art. 14 tej ustawy. Skoro zatem postępowanie w sprawie przekazania mienia w oparciu o art. 5 ust. 4 jest postępowaniem wnioskowym, to ww. pismo Gminy J. wnioskiem takim nie było, a tym samym decyzja z dnia [...] sierpnia 1991 r. narusza prawo. Minister wskazał ponadto, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej gminie może być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości. Z kwestionowanej decyzji wynika, że przedmiotowy grunt został przeznaczony pod budowę [...]. Od momentu jednak przekazania nieruchomości, do chwili obecnej, Gmina J. nie wykorzystała jej na cele wskazane w decyzji komunalizacyjnej, a część działki gruntu nr [...] (nieobjęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności) została sprzedana podmiotom trzecim. Z akt sprawy wynika, że również działka nr [...] (wyodrębniona z działki [...]) była przedmiotem przetargu w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej tej działki. Powyższe potwierdza, że skomunalizowana nieruchomość nie jest związana z realizacją celu wskazanego w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że decyzję komunalizacyjną oparto na zapisach jeszcze niezatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. planu zagospodarowania przestrzennego. Na skutek wniosku Gminy J. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r. i wskazał, że koniecznym było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...], ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. W uzasadnieniu organ podał, że sporna działka przeznaczona została na budowę [...], natomiast bezspornym jest, że od momentu przekazania nie została ona wykorzystana przez gminę w sposób przewidziany w decyzji. Odnosząc się do zarzutu Gminy J., że decyzja z dnia [...] sierpnia 1991 r. w zakresie dotyczącym tej nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na przeniesienie jej własności na rzecz osób trzecich (akt notarialny z dnia 22 października 1992 r., Rep. [...]), organ wskazał, iż fakt zbycia nieruchomości przez Gminę niewątpliwie nie jest działaniem jakie określono w decyzji Wojewody [...], tj. wybudowanie [...]. Jednakże w niniejszej sprawie aktem notarialnym z dnia 8 marca 1993 r., Rep. [...] zawartym pomiędzy osobami fizycznymi będącymi uprzednio stronami powołanej umowy sprzedaży z dnia 22 października 1992 r., a Gminą J. dokonano zamiany tej nieruchomości na inne nieruchomości będące własności skarżącej Gminy. W związku z powyższym sporna dz. nr [...] pozostała w posiadaniu Gminy J., a tym samym nie zachodzi przesłanka nieodwracalności skutków prawnych. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina J. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji I instancji i zarzucając naruszenie: 1. art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej poprzez niewłaściwą interpretację przesłanki związku z realizacją zadań gminy oraz poprzez bezpodstawne uznanie, że jej spełnienie warunkowane jest istnieniem obowiązującego planu miejscowego; 2. art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne uznanie, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.); 3. art. 156 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność, pomimo wywołania przez unieważnią decyzję nieodwracalnych skutków prawnych; 4. art. 28 i 29 kpa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa poprzez brak zbadania legitymacji procesowej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo J. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej; 5. art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 w zw. z art. 80 i 77 § 1 kpa poprzez niewykazanie, na czym w przedmiotowej sprawie ma polegać rażące naruszenie prawa; 6. art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 w zw. z art. 80 i 77 § 1 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie okoliczności faktycznych, które nie występowały w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1991 r.; 7. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez bezzasadne stwierdzenie nieważności decyzji w części; 8. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich argumentów podniesionych przez gminę w pismach oraz niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowana w trybie nadzoru decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę J. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] wyodrębniona z oddziału leśnego nr [...], została wydana na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stosownie do jego brzmienia gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w art. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wskazuje, iż pozytywną przesłanką, umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego (lecz nie zobowiązującą organu do jego przekazania) na własność gminie, jest związanie tego mienia z realizacją zadań gminy. W świetle omawianego przepisu gminie może być zatem przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości. Inaczej mówiąc, przepis ten dotyczy mienia ogólnonarodowego (państwowego) bezpośrednio związanego z realizacją zadań gminy, to znaczy ściśle określonych, a nie pozostających wprawdzie w sferze działań gminy, lecz których realizacja jest jedynie w orbicie jej zamierzeń czy planów, bliżej nie sprecyzowanych zarówno co do czasu, jak i możliwości urzeczywistnienia (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 1845/00). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się z organem nadzorczym, że nie było podstawy do zastosowania trybu przewidzianego w cyt. przepisie art. 5 ust. 4 w stosunku do przedmiotowej nieruchomość. Organy administracji prawidłowo oceniły brak wystąpienia okoliczności wskazujących na wypełnienie dyspozycji tego przepisu. Z treści decyzji komunalizacyjnej wynika, że przedmiotowy grunt miał zostać przeznaczony pod budowę [...]. Okoliczności sprawy potwierdzają, że zadania gminy wskazane w decyzji komunalizacyjnej nie miały związku z zadaniami aktualnymi, a odnosiły się ewentualnie do przyszłości. Należy podkreślić, że badając legalność decyzji komunalizacyjnej rozważenia wymaga kwestia, czy lasy stanowiące w dacie jej wydania tj. [...] sierpnia 1991 r. własność Skarbu Państwa mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W pełni należy podzielić pogląd zawarty w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r. I OSK 935/07 (Lex nr 490140), że "grunty leśne wchodzące w dniu 27 maja 1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ponieważ w dacie wejścia w życie tej ustawy obowiązywała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (....), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym nadzór sprawował Minister Leśnictwa -naczelny organ administracji rządowej, to zaś powoduje, że nieruchomość taka nie podlega komunalizacji." Poza sporem pozostaje, że w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej ([...] sierpnia 1991 r.) aktualna była jedynie wydana w dniu [...] marca 1984 r. przez Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego zgoda na przeznaczenie gruntu wskazanego w decyzji na cele nieleśne. W przywołanej zgodzie wskazano, że wyłączenie gruntów z produkcji i ich przeznaczenie oraz zmiana uprawy leśnej na gruntach leśnych na inny rodzaj użytkowania, zostanie dokonane na podstawie decyzji dyrektora Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w W., wydanej w trybie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11 poz. 79) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów w/w ustawy. Decyzja zezwalająca na wymagane prawem wyłączenie gruntów z produkcji wydana została w dniu [...] września 1991 r., czyli po dacie wydania decyzji komunlizacyjnej. Decyzja konstytutywna o przekazaniu mienia Gminie J. wbrew wyraźnym warunkom określonym w ustawie - już wobec powyższego, rażąco naruszyła prawo, a więc zostały spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie przez Ministra nieważności tej decyzji. Zgodzić się natomiast należy z argumentami skargi, że komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 4 ma charakter uznaniowy, jednakże stanowisko, że komunalizacja przedmiotowej nieruchomości nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, jest oparte nie na uznaniu, że doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, ale na uznaniu, że nie spełnione zostały wskazane w tym przepisie przesłanki uzasadniające przekazanie mienia gminie. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że istnieją alternatywne możliwości interpretacji art. 5 ust. 4 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przepis ten interpretowany był zawsze jednolicie z podkreśleniem, że chodzi o mienie związane z realizacją zadań gminy. W ocenie sądu, nie stanowi wyczerpania przesłanek przepisu art. 5 ust. 4 wskazanie w uzasadnieniu decyzji komunalizacyjnej, że przekazanie spornego mienia gminie następuje pod budowę [...] skoro zadanie takie nie było realizowane w dacie jej wydania. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia zasad postępowania dowodowego. Rację należy przyznać organowi, że dowody wnioskowane przez stronę skarżącą, nie dotyczyły faktów mających znaczenie prawne w sprawie i nie były okolicznościami istotnymi dla jej rozstrzygnięcia. Opinie prawne składane przez strony do akt sprawy administracyjnej, stanowią wyraz reprezentowanego przez stronę poglądu prawnego, nie są zaś faktem - w sensie faktu będącego przedmiotem dowodu, czyli okolicznością, której istnienie lub nieistnienie organ prowadzący postępowanie, albo strona pragną ustalić za pomocą określonego dowodu. Nie sposób uzasadniając oddalenie skargi nie odnieść się do rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadło w dniu 22 kwietnia 1994 r. w sprawie sygn. akt I SA 119/94, na skutek rozpoznania sprawy ze skargi Prokuratora Generalnego na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1993 r. w przedmiocie nieuwzględnienia sprzeciwu Prokuratora Generalnego w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego komunalizacji gruntu oznaczonego jako działka nr [...] położonej w J. W uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję NSA wskazał, że postępowanie w sprawie o przekazanie mienia w oparciu o art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest postępowaniem wnioskowym, natomiast pismo zastępcy Wójta Gminy J. z dnia 1 lipca 1991r. wnioskiem takim nie było. NSA wskazał, że przedmiotowa decyzja komunalizacyjna została wydana mimo braku ustaleń, że jest ona związana z realizacją zadań gminy, a stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji komunalizacyjnej dotyczące przeznaczenia zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej nieruchomości pod budowę [...] było bezpodstawne. W istocie bowiem Gmina J. w dniu [...] sierpnia 1991 r. nie miała planu zagospodarowania przestrzennego, a plan uproszczony uchwalony został dopiero w końcu czerwca 1993 r. Trudno zatem o przyjęcie argumentu skarżącego, że okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji komunalizacyjnej miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Zgodzić się natomiast należy ze stroną skarżącą, że dla legalności decyzji z dnia [...] sierpnia 1991 r. nie mają znaczenia okoliczności powołane w zaskarżonych decyzjach dotyczące aktualnego sposobu wykorzystania nieruchomości. Na marginesie rozważań pozostać powinny okoliczności dotyczące przeznaczenia przedmiotowego gruntu w planie z 1993 r. pod budownictwo jednorodzinne oraz fakt, że [...] nigdy tam nie powstał. Nie może się przy tym ostać pogląd skarżącego, dotyczący zarzutu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez unieważnioną decyzję, bowiem przedmiotowa nieruchomość pomimo, że stała się przedmiotem obrotu, to również w jego wyniku nadal pozostaje własnością Gminy J. Stanowisko takie jest zgodne z utrwaloną linią orzecznictwa. Zarzut nie rozpatrzenia ponownego sprawy przez Ministra, w ocenie Sądu, jest zbyt daleko idący. Faktem jest, że argumentacja organu w zaskarżonej decyzji jest zbieżna z tą zawartą w decyzji pierwszo-instancyjnej, jednakże co do zasady organ odniósł się do zarzutów powołanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.