I SA/Wa 384/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. R.(1), N. R., K. R.(2), M. R., T. T. i I. D. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] stycznia 2018 r. sygn. akt [...] 1. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących K. R.(1), N. R., K. R.(2), M. R., T. T. i I. D. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. R., N. R., K. R., M. R., T. T. i I. D. (dalej jako "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent" lub "organ") wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 537/17, mocą którego Sąd uwzględnił ich skargę na bezczynność Prezydenta i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazali, że mimo upływu terminu do wydania decyzji, skierowanych do organu wezwań do wykonania wyroku oraz wymierzenia już raz przez Sąd grzywny w związku z jego niewykonaniem, organ nadal pozostaje w bezczynności. Wobec powyższego wnieśli o wymierzenie organowi grzywny; przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej skarżący wskazali, że istnieje obawa, że bez zasądzenia tego dodatkowego środka organ nie zakończy postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zauważył, że postępowanie znajduje się na etapie gromadzenia materiału dowodowego, bowiem pismem z 8 stycznia 2020 r. wezwano pełnomocnika skarżących do wyjaśnienia kwestii następstwa prawego po dawnym właścicielu przedmiotowej nieruchomości oraz przedstawienia dokumentacji następstwo to potwierdzającej. Do dnia przekazania do Sądu skargi, dokumentacja ta do organu nie wpłynęła. Pismem z 8 stycznia 2020 r. zwrócono się ponadto do Sądu Rejonowego dla [...] w W. o przesłanie działu I i II dawnej księgi hipotecznej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości oraz umów, oświadczeń i wniosków spisanych w tej księdze, a dotyczących ww. działów. Dodatkowo pismami z 7 maja 2019 r., 3 września 2019 r. i 31 grudnia 2019 r. informowano pełnomocnika skarżących o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz o działaniach podjętych w toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanego art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że wyrokiem z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 537/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę skarżących na bezczynność Prezydenta i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Jak wynika z analizy akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku z 11 stycznia 2018 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały Prezydentowi w dniu 4 kwietnia 2018 r. (data prezentaty organu). Termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął zatem w dniu 4 lipca 2018 r. Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi grzywny, tj. do 21 kwietnia 2020 r., organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem. Z analizy akt administracyjnych wynika ponadto, że w sprawie spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi, określony w powołanym art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżących z 31 grudnia 2019 r. (data wpływu do organu), którym wezwano Prezydenta do wykonania wyroku z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 537/17. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie Prezydentowi grzywny. Stosownie natomiast do treści art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 11 stycznia 2018 r., okoliczność że jest to już druga skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku (wyrokiem z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1689/18 wymierzono organowi grzywnę w wysokości 1000 zł) oraz fakt, że organ do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 2000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta za niewykonanie ww. wyroku. Wymierzając grzywnę Sąd uwzględnił okoliczność, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Oczywiście okoliczność ta nie zwalnia organu od odpowiedzialności za niewykonanie prawomocnego wyroku w terminie, jednakże musi być uwzględniona przy gradacji nakładanej z tego tytułu grzywny. Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdza jednocześnie, stosownie do treści art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, nawet biorąc pod uwagę okoliczność, o której wspomniano powyżej, tj. że termin rozpoznania sprawy uległ zawieszeniu od 13 marca 2020 r. (kiedy to ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego, a następnie stan epidemii) i stan ten trwa do dnia dzisiejszego. Zastrzeżenia Sądu w niniejszej sprawie budzi przede wszystkim fakt, że po otrzymaniu w dniu 4 kwietnia 2018 r. odpisu prawomocnego wyroku z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 537/17, organ podjął zaledwie cztery czynności w sprawie, tj. pismem z 6 lipca 2018 r. wystąpił do Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum o informację na temat daty, w której przedmiotową nieruchomość przekazano pod budowę Muzeum [...] i przesłanie dokumentów lokalizacyjnych oraz o wskazanie, od kiedy to muzeum funkcjonowało (dokumenty te nadesłano w dniu 9 sierpnia 2018 r.); w dniu 7 maja 2019 r. zlecił przygotowanie opracowania geodezyjnego zakreślającego granice działki hipotecznej z rozliczeniem powierzchni na aktualnych działkach (opracowanie wykonano w dniu [...] listopada 2019 r.); w dniu 8 stycznia 2020 r. wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] w W. o przesłanie o przesłanie działu I i II dawnej księgi hipotecznej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości oraz umów, oświadczeń i wniosków spisanych w tej księdze, a dotyczących ww. działów, jak również wezwał pełnomocnika skarżących do wyjaśnienia kwestii następstwa prawego po dawnym właścicielu tej nieruchomości oraz przedstawienia dokumentacji następstwo to potwierdzającej. Co istotne, do zintensyfikowania podejmowanych czynności organu nie zmobilizowało również wymierzenie przez Sąd grzywny w związku z niewykonaniem ww. wyroku. Za niezasadny Sąd uznał natomiast wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej stosownie do art. 154 § 7 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 154 § 7 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ona niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze w żaden sposób nie wykazano, że skarżący ponieśli szkodę w związku z bezczynnością organu. W tej sytuacji złożony wniosek należało uznać za bezzasadny. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 154 § 1, § 2 i § 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.