I SA/Wa 386/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] - Starosty L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz [...] - Starosty L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNENIE Wojewoda [...], działając na podstawie art. 17a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: ustawa komunalizacyjna – decyzją podjętą z urzędu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę L., prawa własności nieruchomości stanowiącej drogę, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb [...], o powierzchni [...] ha, kw nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda [...] podał, że na podstawie bliżej nieokreślonych przez niego dokumentów z ewidencji gruntów ustalił, iż przedmiotowe nieruchomości stanowią mienie, o którym mowa art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, w związku z tym podlega ono skomunalizowaniu na rzecz gminy L. w trybie tego przepisu. W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. Gmina L. stwierdziła, że działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie istniała, gdyż dopiero po tej dacie (na podstawie decyzji podziałowej z dnia [...] grudnia 2008 r.) została wydzielona z innej nieruchomości (działki nr [...]), stanowiącej w tamtym czasie grunt pod drogą wojewódzką nr [...], zarządzaną przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w N. W związku z tym była wyłączona z komunalizacji następującej z mocy prawa, nie będąc wówczas gruntem pod drogą gminną. Zaskarżona decyzja narusza więc, zdaniem Gminy L., art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a także art. 7 K.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] – uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę L. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], kw nr [...]. W uzasadnieniu decyzji KKU podniosła, że z treści powołanego w decyzji Wojewody art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. wynika, iż skomunalizowanie danego składnika mienia w trybie powyższego przepisu – jeśli spełnione zostały warunki w nim określone – następuje z mocy samego prawa, z dniem wejścia tej ustawy w życie, czyli z dniem 27 maja 1990 r. Dlatego decyzje komunalizacyjne podejmowane w trybie wspomnianego przepisu mają charakter deklaratoryjny i mogą dotyczyć tylko mienia w jego stanie faktycznym i prawnym z dnia 27 maja 1990 r. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, iż "komunalizacja mienia z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r.), jest dokonywana według stanu z dnia 27 maja 1990 r., późniejsze regulacje prawne mogą dotyczyć tylko stanu powstałego po tej dacie, choćby nawet decyzja komunalizacyjna była wydana ze zwłoką" (wyrok NSA z dnia 23 marca 1993 r. I SA 1439/92, ONSA z 1994 r. nr 1 poz. 38). Ponadto "dla komunalizacji w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie komunalizacji z mocy prawa tj. 27 maja 1990 r. Organ orzekający o komunalizacji z mocy ustawy musi zatem badać, czy mienie które podlegać ma komunalizacji stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w omawianym czasie do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeśli ustalenia organu komunalizującego (wojewody) będą pozytywne, to wydaje on stosownie do art. 18 tej ustawy decyzję stwierdzającą nabycie przez gminę własności z mocy prawa określonego mienia ogólnonarodowego. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza to co nastąpiło z mocy prawa" (wyrok NSA z dnia 31 marca 1998 r. I SA 1407/97, LEX 45084). Przedstawione wyżej tezy i wykładnia orzecznicza NSA – stwierdza dalej KKU – wywodzą się z mającej charakter ogólny zasady prawa wskazanej w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 1996 r., stanowiącej iż "nabycie określonego uprawnienia z mocy samego prawa – jeśli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki nabycia prawa – oznacza że nabycie tego uprawnienia jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawa bez względu na późniejsze zdarzenia prawne" (patrz: uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1996 r. OPK 2/96, ONSA 1997 nr 1 poz. 5). Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Burmistrza L. z dnia [...] grudnia 2008 r. wynika, że działka nr [...] została wydzielona z poprzednio istniejącej nieruchomości [działki nr [...]] po dniu 27 maja 1990 r. Ma inne granice, inną powierzchnię i inne oznaczenie ewidencyjne, aniżeli ta poprzednio istniejąca nieruchomość. Z tej przyczyny działka nr [...] nie mogła być skomunalizowana z dniem 27 maja 1990 r., gdyż nie była wtedy jeszcze nawet utworzona (wydzielona). Z art. 1 pkt 28 ustawy kompetencyjnej z dnia 17 maja 1990 r. (Dz. U. Nr 34, poz. 198) wynika, że do zadań własnych gminy należy zarządzanie drogami gminnymi. Zaliczenie drogi publicznej do kategorii dróg gminnych przed 27 maja 1990 r. następowało uchwałą wojewódzkiej rady narodowej (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Z tej przyczyny kategorii drogi nie można ustalać z ewidencji gruntów bądź na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ zaskarżona decyzja została podjęta z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, organ odwoławczy uwzględniając wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpatrywanego sporu, orzekł jak w osnowie decyzji. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Starosta L. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez przyjęcie, że składnik mienia nieruchomego utworzony po dniu 27 maja 1990 r. i posiadający inną powierzchnię i inne oznaczenie ewidencyjne aniżeli składnik mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., nie może być przedmiotem decyzji komunalizacyjnej, co stanowiło w ocenie organu wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji Wojewody [...] jako rażąco naruszającej przepis art. 5 ust. l pkt 1 ustawy i wydanie decyzji odmownej, - naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, albowiem organ w ogóle nie analizował stanu prawnego i faktycznego działki nr [...], poprzestając jedynie na ustaleniu, że działka nr [...] została wydzielona z poprzednio istniejącej działki nr [...] dopiero w roku 2008, co jego zdaniem stanowiło przeszkodę w komunalizacji. W ocenie skarżącego Skarbu Państwa organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zdaniem skarżącego zmiany dotyczące nieruchomości, jakie nastąpiły po dniu 27 maja 1990 r., nie mają znaczenia prawnego dla jej komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny nieruchomości jaki istniał w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a zatem w dniu 27 maja 1990 r. Zauważa to również KKU, niemniej wyciąga z tego faktu błędne wnioski. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. (OSK 755/08) komunalizacji z mocy prawa podlega mienie, a więc bez znaczenia jest okoliczność, jak to mienie w przypadku gdy jest nim nieruchomość, zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie. Wpisy w ewidencji gruntów oznaczeń nieruchomości mają charakter informacyjny, a zatem zmiany w ewidencji gruntów nie powodują zmian w stanie prawnym nieruchomości. Tym samym NSA uznał, że komunalizacji może podlegać także część nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, co do której wykazano, że należała ona w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie jest zatem w niniejszej sprawie zasadne stanowisko organu, że wydzielenie nowej działki z poprzednio istniejącej nieruchomości, jest utworzeniem innej nieruchomości, o innej powierzchni i w innych granicach, a nie tylko zmianą oznaczeń geodezyjnych nieruchomości. Jak wskazał NSA w powyższym wyroku, w postępowaniu komunalizacyjnym organ administracyjny ma obowiązek ustalić, czy nieistniejące już działki pozostające w granicach nowoutworzonej nieruchomości, spełniały w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki ich skomunalizowania z mocy prawa i wydać rozstrzygnięcie stosownie do istniejącego w tej dacie stanu faktycznego. Niemniej jednak w decyzji komunalizacyjnej, niezbędne jest określenie skutku przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę w stosunku do nieruchomości istniejących stosownie do nowych oznaczeń geodezyjnych i wieczysto-ksiegowych, ponieważ decyzja komunalizacyjna stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków, a więc nie może odnosić się do nieruchomości, które już nie istnieją. Tak więc, fakt wyodrębnienia działki nr [...] w roku 2008 z działki nr [...] istniejącej w dniu 27 maja 1990 r., nie stanowił przeszkody do objęcia tej działki decyzją komunalizacyjną, wydawaną w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Tym samym organ odwoławczy odmawiając stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę L. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], winien uprzednio ustalić, czy nieruchomość ta należała czy też nie należała w dniu 27 maja 1990 r. do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że KKU nie poczyniła w tym kierunku żadnych ustaleń, a uchylenie decyzji Wojewody [...] nastąpiło wyłącznie wskutek przyjęcia, że wyodrębnienie w roku 2008 działki nr [...] dyskwalifikowało ją jako przedmiot komunalizacji w trybie art. 5 ust. l pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zaznaczyć należy, że podział działki nr [...] na działki nr [...] oraz [...] nastąpił z uwagi na fakt, że na działce nr [...] zlokalizowana była droga zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, o czym stanowiło rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia [...] listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...] z póź. zm.) – załącznik nr [...]: droga nr [...], która to droga, następnie, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr .133 poz. 872 z póź. zm.) stała się drogą powiatową o zmienionym nr [...]. Obecnie jest to działka nr [...]. W pozostałej natomiast części działki nr [...] istniejącej na dzień 27 maja 1990 r. przebiegała droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Droga ta znajduje się w działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. Bezspornym wydaje się fakt, że nieruchomość jest podzielnym składnikiem mienia, a zatem skoro przedmiotem komunalizacji nie mogła być w świetle art. 5 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej istniejąca w dniu 27 maja 1990 r. droga wojewódzka – koniecznym było dokonanie podziału działki nr [...] dla wyodrębnienia nieruchomości niestanowiącej drogi wojewódzkiej. Tym samym komunalizacji poddano jedynie cześć działki nr [...] tj. wyodrębnioną działkę nr [...] mieszczącą się w całości w granicach istniejącej w dniu 27 maja 1990 r. działki nr [...]. Tak więc, na dzień 27 maja 1990 r. w zakresie działki oznaczonej obecnie nr [...] nie mamy do czynienia z drogą publiczną, skoro nie nadano jej żadnej kategorii. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Skarżący wskazuje, że działka nr [...] istniejąc na dzień 27 maja 1990 r. nie należała do państwowego gospodarstwa leśnego, ani też nie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych. Z kolei w myśl art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należą do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. Ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą użyte przez ustawodawcę w art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych pojecie "należące" oznacza kategorię prawną, a nie faktyczną, a więc chodzi tutaj o posiadanie określonego tytułu prawnego, a nie jedynie faktyczne jego władanie. Tak więc, skoro brak jest dowodów świadczących, że przedmiotowa działka w części niezabudowanej drogą wojewódzką nr [...] była oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, to zgodnie z art. 6 w zw. art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, gruntem tym zarządzał z mocy prawa terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Co prawda we wpisie do ewidencji gruntów w zakresie działki nr [...] ujawniana została jako władająca Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych, to jednak nie ulega wątpliwości, że jednostka ta z mocy art. 4 pkt 12 i art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych sprawowała zarząd (administrację) gruntami, które zostały zajęte pod drogi publiczne. Nie miała natomiast legitymacji wypływającej z ustawy o drogach publicznych do objęcia w zarząd gruntu niezajętego pod drogę publiczną. To z kolei oznacza, że w zakresie gruntu niezajętego pod drogę publiczną zarząd sprawowany przez Dyrekcję nad takim gruntem, mógłby co najwyżej odbywać się na zasadzie powierzenia zarządu, z tym że w takim przypadku art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wymagał wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych nie dysponowała jakimkolwiek tytułem prawnym do zarządzania gruntem niezajętym pod drogę publiczną i faktycznie zarządu tego nie wykonywała, a w związku z tym z mocy art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, gruntem tym zarządzał w dniu 27 maja 1990 r. terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym uznanie przez KKU w przedstawionym stanie faktycznym, że podział działki nr [...] dokonany w roku 2008 r. w celu wyodrębnienia mienia podlegającego komunalizacji (działka [...]) dyskwalifikuje to mienie jako przedmiot komunalizacji, nie znajduje oparcia w przepisie art. 5 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga ma uzasadnione podstawy, a oba jej główne zarzuty sąd w całości uznał za zasadne. Zacząć należy od tego, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa odwołując się w zaskarżonej decyzji do poglądów wyrażonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na temat charakteru prawnego decyzji komunalizacyjnej, zdaje się nie dostrzegać, że deklaratoryjny charakter tej decyzji (nie podważany przez nikogo, w tym to, że "nabycie prawa własności jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, jeżeli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki nabycia, na których ocenę nie mają wpływu zdarzenia późniejsze" – zob. powoływany przez KKU wyrok NSA z 30.01.2009 r. I OSK 881/08, LEX 516012) w żaden sposób nie pozostaje w sprzeczności z utrwalonym także w orzecznictwie NSA przekonaniem, iż "komunalizacji z mocy prawa podlega mienie, a więc bez znaczenia jest okoliczność, jak to mienie, w przypadku gdy jest nim nieruchomość, zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie. W postępowaniu komunalizacyjnym organ ma obowiązek ustalić, czy nieistniejące już działki, pozostające w granicach nowo utworzonej nieruchomości, spełniały w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki ich skomunalizowania z mocy prawa. W decyzji komunalizacyjnej, niezbędne jest określenie skutku przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę w stosunku do nieruchomości istniejących stosownie do nowych oznaczeń geodezyjnych i wieczystoksięgowych, ponieważ decyzja komunalizacyjna stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków, a więc nie może odnosić się do nieruchomości, które już nie istnieją" (zob. wyrok NSA z 23.01.2009 r. I OSK 755/08, LEX nr 514985). "Zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości nie oznacza, że nieruchomość taka automatycznie traci status mienia podlegającego komunalizacji" (zob. wyrok NSA z 1.10.2010 r. I OSK 1620/09, LEX nr 745107), jak przyjął to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Podział geodezyjny działki, który następuje po dniu 27 maja 1990 r. nie jest także "zdarzeniem późniejszym", o jakim mowa w cytowanych przez KKU orzeczeniach NSA, gdyż i w wyroku NSA z 30.01.2009 r. I OSK 881/08, i w uchwale NSA z 18.03.1996 r. OPK 2/96, chodziło o zdarzenia (czynności) prawne wywołujące zmiany podmiotowe w sferze własności nieruchomości, które jeśli wystąpią po dacie ustawowej komunalizacji, nie mają dla niej znaczenia. Podział geodezyjny nieruchomości takich zmian nie wywołuje, a nowe oznaczenie geodezyjne po jej podziale ma jedynie charakter informacyjny (ewidencyjny). Z uwagi na to, późniejszy podział geodezyjny nieruchomości, a w jego wyniku nowe oznaczenie, ma znaczenie dla ewentualnego procesu komunalizacji. "Jeżeli istnieją więc ustawowe przesłanki do komunalizacji mienia [w postaci] części nieruchomości, to powinna być wydana w tym zakresie stosowna decyzja. Przy czym niezbędne jest odniesienie się w niej do stanu istniejącego w dniu 27 maja 1990 r., ponieważ komunalizacji nie podlega nieruchomość powstała po tej dacie, ale część nieruchomości istniejącej w tym dniu, która aktualnie posiada stosowne, nowe oznaczenie" (por. wyrok NSA z 12 września 2007 r., I OSK 1352/06, LEX nr 382234). Komunalizacja może dotyczyć części nieruchomości, bowiem np. tylko część spełniała przesłanki ustawowe komunalizacji. Zwłaszcza że ustawodawca posługuje się pojęciem "mienia" a nie "nieruchomości" (zob. powoływany już wyrok NSA z 12.09.2007 r.). Przepisy ustawy komunalizacyjnej nie zawierają żadnego ograniczenia w tym zakresie i nie wyłączają komunalizacji w stosunku do części nieruchomości, o ile spełnione są przesłanki w nich określone. Jest to bowiem to samo mienie lub, tak jak w niniejszej sprawie, część tego mienia, tylko inaczej oznaczona w ewidencji gruntów i budynków. Zaprezentowany pogląd nie budzi wątpliwości w orzecznictwie NSA. Na marginesie zauważyć w związku z tym należy, że dla prezentowanego już wielokrotnie odmiennego stanowiska Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej trudno znaleźć zrozumienie. Tak więc za zasadny należało uznać zarzut skargi, iż naruszony został przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, z tego powodu, że organ odwoławczy a priori wykluczył możliwość skomunalizowania działki nr [...] tylko dlatego, że została ona wydzielona z poprzednio istniejącej nieruchomości (działki nr [...]) po dniu 27 maja 1990 r. i ma inne granice, inną powierzchnię i inne oznaczenie ewidencyjne, aniżeli nieruchomość istniejąca w dniu 27 maja 1990 r. Ponadto, przyjmując taki pogląd, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa naruszyła, jak słusznie zauważono w skardze, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż w ogóle zaniechała zbadania i wyjaśnienia rzeczywistych przesłanek komunalizacji działki nr 216/2. Z tego powodu zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej, z punktu widzenia spełnienia bądź nie przesłanek komunalizacji, gdyż oceny: - czy słuszne są twierdzenia skarżącego, iż działka ta "należała" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a na tym tle: - jak rozumieć wpis w ewidencji gruntów jako władającego Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w stosunku do działki nr [...], - jakie znaczenie w okolicznościach tej sprawy ma art. 6 w zw. art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie ustawowej komunalizacji, - jak należy ocenić status drogi, która była urządzona na działce nr [...], a po jej podziale na działce nr [...], może dokonać tylko organ administracji publicznej. Sąd administracyjny nie może orzekać o istocie sprawy administracyjnej, bowiem jego zadaniem jest wyłącznie kontrola działania administracji publicznej (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy ustosunkuje się do twierdzeń skarżącego odnośnie przesłanek komunalizacji działki nr [...], które w syntetycznej formie zostały przez sąd przytoczone wyżej. Jeśli zaś uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w tym dowody przytoczone w skardze, rozważy, czy zastosowania nie powinien znaleźć w takiej sytuacji art. 138 § 2 K.p.a. W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja narusza art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, co miało wpływ na wynik sprawy, oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.