I SA/Wa 390/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Monika Nowicka Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. Oddział [...] w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. po rozpatrzeniu wniosku P. SA Oddział [...] w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego "P." działką nr [...] z obrębu [...] położoną w W. w rejonie ulic: [...] – w części odnoszącej się do dawnych działek nr [...] i nr [...] (część) z nieruchomości "[...]" i działki nr [...] z nieruchomości "[...]" - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda [...], na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.), przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 789 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29), decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. stwierdził nabycie z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe P. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w W. w rejonie ulic [...] i oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz nabycie prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Pismem z dnia 23 sierpnia 2006 r. uzupełnionym pismem z dnia 3 stycznia 2007 r. M. K. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowej, wskazując, że część obszaru objętego przedmiotową decyzją nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Minister Infrastruktury decyzja z dnia [...] października 2008 r. stwierdził nieważność ww. decyzji uwłaszczeniowej w powyższej części. Po rozpatrzeniu wniosku P. SA Oddział [...] w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.) , z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P.. Nabycie tych praw nie może naruszać praw osób trzecich. Przedmiotem uwłaszczenia decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. była działka nr [...], wykazana na mapie – wyrys z mapy ewidencyjnej zaewidencjonowanej przez Urząd Gminy W. w dniu 21 lutego 2000 r. Na mapie tej wykazano dawne nieruchomości hipoteczne i niehipotekowane, które weszły w skład ww. działki nr [...] oraz zamieszczono tabelaryczny wykaz tych nieruchomości. Na mapie tej, w działce nr [...], a także pod poz. 10 tabeli wykazano nieruchomość "[...]." o pow. [...] m², pod pozycją 25 tabeli wykazano nieruchomość hipoteczną "[...]" o pow. [...] m² oraz pod pozycją 46 tabeli – "[...] o pow. [...] m². Z powyższego, zdaniem organu wynika, że pod pozycją 10 tabeli wykazana jest część działki nr [...] z bloku [...]. Natomiast z planu sytuacyjnego gruntów nieruchomości ziemskiej "[...]" zaewidencjonowanej w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu W. wynika, że nieruchomość wykazaną pod poz. 25 stanowią działki nr [...] i część działki pod ulicą z bloku [...], a pod poz. 46 – działki nr [...] z bloku [...]. Z porównania więc mapy działki nr [...] i planu sytuacyjnego dawnej nieruchomości hipotecznej bezspornie wynika, że w skład działki nr [...] weszły także dawne działki nr [...] i nr [...] (część) z nieruchomości "[...]" i działka nr [...] z nieruchomości "[...]". Minister Infrastruktury podał, że organ wojewódzki w uzasadnieniu decyzji uwłaszczeniowej stwierdził, iż grunt ujęty w tej decyzji stanowi własność Skarbu Państwa wskazując na orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...] o wywłaszczeniu. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1953 r. o wywłaszczeniu nie były jednak objęte dawne działki nr [...] i nr [...] z nieruchomości "[...]" i działka nr [...] z nieruchomości "[...]". W aktach sprawy brak innego orzeczenia lub decyzji wskazującej, aby Skarb Państwa stał się właścicielem tych działek, a skarżący także nie wskazał na żaden dokument mogący potwierdzać własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. uwłaszczeniu podlegają wyłącznie grunty będące własnością Skarbu Państwa. Skoro więc ww. grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, to ww. decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., w części odnoszącej się do byłych działek nr [...] i nr [...] (część) z nieruchomości "[...]" i działki nr [...] z nieruchomości "[...]" zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Minister Infrastruktury stwierdził również, że w świetle akt nie stwierdzono także, aby zaistniały okoliczności wymienione w art. 156 § 2 kpa, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w niniejszej decyzji odnosi się do decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2004 r., w której ujęta była ww. działka nr [...], a nie do działek, które powstały w wyniku podziału tej działki. Geodezyjne wydzielenie z działki nr [...] dawnych działek nr [...] i nr [...] (część) z nieruchomości "[...]" i działki nr [...] z nieruchomości "[...]" nie należy do niniejszego postępowania, zatem, zdaniem organu, zarzut skarżącego w tym zakresie nie jest zasadny. Uzupełniająco organ zauważył, że zabudowanie uwłaszczonej nieruchomości infrastrukturą kolejową przeznaczoną do zarządzania i obsługi przewozu rzeczy układem torowym, co podnosi skarżący, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, jako że zabudowa ta nie ustanawia własności Skarbu Państwa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. Spółka Akcyjna oddział [...] w W.; zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 7 i 77 § 1 kpa oraz naruszenie art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.) – wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] października 2009 r. Strona skarżąca podniosła, że wskazana w uzasadnieniu decyzji mapa wraz z wypisem z rejestru gruntów z dnia 21 lutego 2000 r. nie zawiera w treści informacji, na które wskazuje organ wydający decyzję; uzasadnienie faktyczne decyzji, odnosi się do mapy stanowiącej załącznik do decyzji, w której wskazane są dawne numery nie odpowiadające aktualnej, faktycznej numeracji działek; doszło do zmiany oznaczenia działek w terenie, którego dotyczą decyzje, a w wyniku podziału działki nr [...] utworzono szereg działek ewidencyjnych – nr [...] do [...], co nie zostało uwzględnione w decyzji; część gruntu objęta roszczeniem stanowi obecnie działki nr ewid. [...] i nr [...] – jednakże roszczenia nie zostały wyodrębnione; po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nie będzie wiadomo, jaka dokładnie powierzchnia gruntu objęta jest decyzją nr [...]; w toku prowadzonego postępowania administracyjnego grunt objęty roszczeniem winien być wydzielony geodezyjnie – w celu uniknięcia rozbieżności co do granic przedmiotowej nieruchomości użytkowanej przez P. SA i inne osoby lub podmioty; dawna numeracja działek nie jest zgodna ze stanem rzeczywistym (aktualnej numeracji działek), co wiąże się z problemem jej wykonalności. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. 2. Skarga nie jest zasadna. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości. 3. Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy własną decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego "P." działką nr [...] z obrębu [...] położoną w W. w rejonie ulic: [...] – w części odnoszącej się do dawnych działek nr [...] i nr [...] (część) z nieruchomości "[...]" i działki nr [...] z nieruchomości "[...]". 4. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy decyzja, której nieważność zarzucono, dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ orzekający o nieważności nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2007 r. II OSK 1032/06, LEX nr 368207, (1) rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm; (2) rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. W wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie I OSK 996/06, LEX nr 354687, stwierdził, że przy ustaleniu cech rażącego naruszenie prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa. Niniejszy skład orzekający całkowicie podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie rażącego naruszenia prawa. 5. Podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego "P." był art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polski Koleje Państwowe " (Dz. U. Nr 84 , poz. 948 z późn. zm.) Zgodnie z tym przepisem, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 października 2000 r., z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. (ust.1), natomiast w ust. 4 tego artykułu stwierdzono, że nabycie praw, o których mowa w ust. 1 nie może naruszać praw osób trzecich. Zasadniczą zatem przesłanką wynikającą z niniejszego przepisu, warunkującą możliwość uwłaszczenia P. była własność gruntów Skarbu Państwa; uwłaszczenie P. nie jest więc możliwe, gdy grunt nie stanowi własności Skarbu Państwa, a ponadto uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. 6. Wojewoda [...] w punkcie I decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dnie 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe P., którego następcą prawnym Spółka P. SA prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, oznaczonego jako działka nr [...], a w uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowy grunt stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. o wywłaszczeniu z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...], jednakże, orzeczeniem tym nie były objęte dawne działki nr [...] i nr [...] z nieruchomości "[...]" i działka nr [...] z nieruchomości "[...]". Rację ma Minister Infrastruktury twierdząc, że w aktach sprawy nie ma żadnego innego orzeczenia ani decyzji wskazującej, aby Skarb Państwa stał się właścicielem tych działek, a skarżący także nie wskazał na żaden dokument mogący potwierdzać własność Skarbu Państwa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w warszawie z dnia 29 czerwca 2001 r. I SA 2134/99, LEX 54120); organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w warszawie z dnia 7 marca 2007 r. I OSK 845/06, LEX 344539). Ponadto należy podkreślić, ze wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 1999 r. I SA 1527/098, LEX 48554, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązuje zasada, ze organ administracyjny orzeka wyłącznie kasacyjnie, co oznacza, że nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją. Może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzekania – odmówi stwierdzenia nieważności decyzji. Inaczej mówiąc nie jest władny zmienić takiej decyzji ani też – uchylając ją – orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach strony postępowania. Tym bardziej więc organ administracji publicznej powołany do stwierdzenia nieważności decyzji nie może rozstrzygać o kwestiach wykraczających poza przedmiot sprawy. A zatem, błędnie ustalenia stanu faktycznego oraz podjęcie w oparciu o tak ustalony stan faktyczny decyzji na postawie konkretnej normy prawa materialnego jest rażącym naruszeniem przepisów postępowania jak i prawa materialnego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 r. I OSK 790/06, LEX 337017). Prawidłowo zatem organ stwierdził, że skoro więc grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, to decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., w części odnoszącej się do byłych działek nr [...] i nr [...] (część) z nieruchomości "[...]" i działki nr [...] z nieruchomości "[...]" zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.