I SA/Wa 40/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi O. C., M. R., J. R., T. R. i A. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2006 r. K. R., J. R., J. R., A. R. i T. R. wystąpili do Wojewody [...] (Wojewoda) o "ustalenie i zwrot gruntów" z majątku ziemskiego "[...]" w Z., które ich zdaniem nie przeszły na własność Skarbu Państwa w ramach reformy rolnej 1944 r. oraz o wydanie decyzji stwierdzającej przejęcie przez Skarb Państwa bez podstawy prawnej w ramach reformy rolnej części gruntów z tej nieruchomości, które obecnie stanowią ulice oraz tzw. "[...]" z budynkiem mieszkalnym i parkiem. Decyzją z [...] października 2006 r., Wojewoda umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie wskazując, że przepisy prawa materialnego nie przewidują trybu rozstrzygnięcia, o jakie wnioskują spadkobiercy F. R. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda decyzją z [...] lutego 2008 r., orzekł, że grunty zajęte pod ulice: [...],[...],[...],[...] i [...], część ulicy [...] ulice łącznikowe między ulicą [...],[...] i [...] nie wchodzą w skład obszaru przejętego na cele reformy rolnej, natomiast ulice, które wchodziły w skład majątku "[...]", a ponadto stanowiły drogi powszechnego korzystania oraz nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-parkowy, oznaczona obecnie jako działka nr [...], o powierzchni [...]ha, podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz., 13 z późniejszymi zm., dalej: dekret o reformie rolnej"). Minister decyzją z [...] maja 2008 r., uchylił w całości skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie. Po rozpatrzeniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1080/08, uchylił decyzję Ministra w części uchylającej punkt pierwszy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody z [...] lutego 2008 r. Minister po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2008 r. (znak: [...]) w punkcie pierwszym, tj. w części dotyczącej rozstrzygnięcia, iż grunty zajęte po ulice: [...], [...], [...],[...] [...], część [...] i cztery ulice łącznikowe między ulicą [...],[...] i [...] nie wchodzą w skład obszaru przejętego na cele reformy rolnej. Rozpatrując ponownie sprawę w zakresie obejmującym uchylony punkt drugi i trzeci decyzji z [...] lutego 2008 r., Wojewoda decyzją z [...] maja 2010 r., umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Minister, respektując stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., uchylił decyzję Wojewody z [...] maja 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda decyzją z [...] listopada 2011 r. orzekł, że zabudowana nieruchomość wchodząca w skład byłego majątku ziemskiego "[...]", obecnie oznaczona w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako działka nr [...] (ark. 26), o powierzchni [...] ha oraz obecne ulice: [...] - na odcinku od ul. [...] do ul. [...],[...] i [...] podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Minister decyzją z [...] marca 2012 r., uchylił decyzję Wojewody z [...] listopada 2011 r. - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując okoliczności wymagające uzupełnienia. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda stwierdził, że : 1. zespół dworsko parkowy, stanowiący część majątku ziemskiego "[...]", będącego byłą własnością [...], obejmujący działkę położoną w obrębie [...], oznaczoną numerem [...] (art. 26), o powierzchni [...]ha nie podlegał działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, 2. obecna ulica [...], obecna ulica [...] oraz obecna ulica [...], na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do ulicy [...] podlegały działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie ulicę [...] oraz ulicę [...] wraz z ulicą [...], łączącą tą ulicę z ulicą [...]. Od decyzji tej wniesione zostało odwołanie w części dotyczącej punktu 2 w zakresie stwierdzenia, że obecna ulica [...], na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do ulicy [...] podlegała działaniu dekretu o reformie rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zaskarżonej części. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że obecna ulica [...], na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do ulicy [...] stanowiła drogę do powszechnego korzystania, służyła zatem jako droga dojazdowa do gruntów rolnych (do pól) i posesji (domostw mieszkańców), miała charakter użyteczności publicznej i była ogólnodostępna. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów obu instancji był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej oraz § 5 i § 6 rozporządzenia. Skargę na powyższą decyzję wnieśli K. R., J. R., A. R. i T. R. zarzucając: a. błędne ustalenia faktyczne, na skutek naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) w związku z tym naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz art. 107 § 3 k.p.a. na skutek braku uzasadnienia faktycznego i prawnego dla uznania, że ulica [...] stanowiła nieruchomość ziemską, b. naruszenie prawa materialnego - art. 2 ust. 1 lit. 3 dekretu o reformie rolnej poprzez orzeczeniem że ulica [...] na odcinku do skrzyżowania z ulicą [...] do ul. [...] podlegała działaniu tego przepisu. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim wniesione zostało od niej odwołanie oraz o zasądzenie od Ministra kosztów postępowania według norm przepisanych. Po wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji zmarła J. R., której następcami prawnymi są zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia O. D. i M. R. Po wniesieniu skargi zmarła K. R., której następcami prawnymi są J. R., T. R., A. R., O. D. i M. R., co potwierdza akt poświadczenia dziedziczenia po K.R. Wobec powyższego, Skarżącymi w niniejszej sprawie są J.R., T. R., A.R., O.D. i M.R. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie wskazać należy, że wobec wniesienia odwołania od decyzji Wojewody jedynie w zakresie w jakim orzeczono o podpadaniu pod działanie dekretu o reformie rolnej obecnej ulicy [...] na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do ulicy [...], w pozostałym zakresie decyzja ta stała się ostateczna i nie podlega obecnie kontroli sądu administracyjnego. Kontroli sądu podlega zatem wyłącznie decyzja organu drugiej instancji i poprzedzająca ją decyzja Wojewody w zakresie ustalającym podpadanie ulicy [...] pod działanie dekretu o reformie rolnej. Sąd rozpoznający sprawę wskazuje na wstępie, że w pełni podziela ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania decyzji organów obu instancji, a z których wynika, że obecna ulica [...] stanowiła drogę ogólnodostępną. Fakt ten potwierdzają zeznania przesłuchanych w sprawie świadków i stron (zeznania T.K. karta 531-536, K.R., karta 342-345, L. L., karta 309, J.M. karta 306). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza również, że droga ta rozdzielała dwie części majątku, które leżały po jej dwóch stronach (opinia biegłego, karta 499-503), przy czym jedna z tych części miała charakter mieszkalny (to jest obejmowała dworek) a druga gospodarczy (zeznania T. O., karta 310-312, L. L., karta 309). Jak wskazywali świadkowie, drogi (w tym ulica [...]) przechodziły przez pola majątku i do majątku należały (zeznania T. O., karta 310-312). Informację o należeniu dróg do majątku potwierdziła również przesłuchana w charakterze strony K. R. (karta 342-345). Sąd wskazuje w tym miejscu, że z protokołu przejęcia z dnia [...] września 1944 r. wynika, iż ogólny obszar majątku wynosił około [...] ha, w tym podwórza zabudowania i drogi o łącznej powierzchni [...] ha. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego powstaje pytanie, czy można uznać ulicę [...] za podpadającą pod działanie dekretu o reformie rolnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie, które przechodziły na rzecz Skarbu Państwa bezzwłocznie i bez żadnego wynagrodzenia. Podkreślenia wymaga, że chociaż dekret nie zawiera definicji legalnej "nieruchomości ziemskiej" to jednak w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że właściwa w tym zakresie jest definicja tego pojęcia wyrażona w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt TK W 3/89 OTK 1990/1/26). W uchwale tej Trybunał stwierdził zaś, że "ustawodawca przez określenie nieruchomości przymiotnikiem miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje bowiem uzasadnienie zarówno w tytule dekretu (o przeprowadzeniu reformy rolnej), jak też w treści niektórych jego przepisów (art. 1 ust. 2 lit. a) i b), art. 6, art. 11 ust. 1) oraz w przepisach cytowanego rozporządzenia wykonawczego (§ 6). Analiza tych przepisów – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – prowadziła zatem do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tylko tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru a więc nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym a wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 września 1939 r. (por. stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1770/14). Skoro zatem na cele reformy rolnej nie mogły być przeznaczone nieruchomości nie pozostające w związku funkcjonalnym z gospodarstwem (a tak sformułowana definicja legła m.in. u podstaw uznania w niniejszej sprawie, że pod działanie dekretu nie podpadał zespół pałacowy położony po jednej stronie ul. [...]), to w takim razie uznać należy, że pod działanie dekretu o reformie rolnej popadały nieruchomości pozostające w związku funkcjonalnym z gospodarstwem rolnym. Sąd wskazuje w tym miejscu, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż ulica [...] rozdzielała dwie części majątku – tę o charakterze rolniczym od tej o charakterze mieszkalnym, stanowiąc jednocześnie drogę dojazdową do pól (zeznania J. M. karta 306) oraz przechodząc przez pola majątku (zeznania T. O. karta 310-312). W ocenie sądu oznacza to, że nie było możliwe funkcjonowanie części rolniczej majątku F. R. bez dróg, w tym bez obecnej ulicy [...]. Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.