I SA/Wa 402/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2023 r. nr KOC/7075/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 18 grudnia 2023 r., nr KOC/7075/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania M. T. od decyzji Prezydenta [...] z 2 listopada 2023 r., nr SR-8252/SP/001907/11/2023 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z 31 sierpnia 2023 r. M. T. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką T. T.. Do wniosku załączono orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 22 sierpnia 2023 r., z którego wynika, że T. T. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16 czerwca 2023 r. Natomiast nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Pismem z 4 września 2023 r. organ I instancji wezwał stronę do uzupełnienia braków wniosku, w tym złożenia wyjaśnień i dokumentów. W piśmie z 15 września 2023 r. M. T. poinformował, że od 1993 r. nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej/rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką. Organ I instancji przeprowadził 13 października 2023 r. rodzinny wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Decyzją z 2 listopada 2023 r. Prezydent [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. M. T. złożył odwołanie od tej decyzji. Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowią przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ I instancji odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaną opieką (art. 17 ust.1) oraz w związku z faktem, że nie można ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność T. T. (art. 17 ust. 1b). Odnosząc się do kwestii daty powstania niepełnosprawności Kolegium wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Kolegium podkreśliło, że niezależnie od zakresowego (interpretacyjnego) charakteru wyroku Trybunału, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zawiera on zalecenia dla organów i sądów wyłączenia skutku zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie w jakim różnicuje sytuację prawną podmiotów ze względu na czasokres powstania niepełnosprawności w sposób, który zagwarantuje realizację konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Wobec tego okoliczność, że nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności T. T. nie może sama w sobie stanowić przeszkody do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący oświadczył, że od 1993 r. nie podejmuje zatrudnienia (oświadczenie z 15 września 2023 r.). W kwestionariuszu wywiadu środowiskowego odnotowano, że M. T. nie pracuje zawodowo, nie podejmuje prac dorywczych, zrezygnował z aktywności zawodowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, która wymaga całodobowej opieki. M. T. sprawuje opiekę na matką, a charakter wykonywanych czynności opiekuńczych uniemożliwia wykonywanie pracy zarobkowej. Kolegium zauważyło, że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z 22 sierpnia 2023 r. stwierdzono, że T. T. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, z adnotacją, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16 czerwca 2023 r. Nie można zatem uznać, że brak aktywności zawodowej skarżącego przed ustaloną datą był spowodowany koniecznością sprawowania opieki nad matką. Brak jest bowiem jakichkolwiek dowodów, aby czynności opiekuńcze w tak szerokim zakresie, jak opisane w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego, były wykonywane od 1993 r., tj. od daty zaniechania aktywności zawodowej przez wnioskodawcę. Powyższe oznacza, że wnioskodawca nie zrezygnował z aktywności zarobkowej w związku z podjęciem opieki nad matką. Skarżący od 1993 r. nie pracuje. Nie wystąpił zatem związek przyczynowy pomiędzy zakończeniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Kolegium wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniło, że musi istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowaniem przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jego podjęcia), a koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] złożył M. T. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Podniósł, że zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jest zobowiązany, jako syn, do alimentacji i pomocy matce. Poinformował, że przez ubiegłe lata nie podejmował zatrudnienia z uwagi na to, że stan zdrowia matki pogarszał się, a obecnie matka wymaga całodobowej opieki. Nie może więc podjąć pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisu tego wynika, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom w nim wymienionym, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Pierwsza z nich dotyczy sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Druga z kolei dotyczy niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania takiej opieki. Jak wynika z akt sprawy i co stanowi okoliczność niesporną, skarżący jest synem osoby wymagającej opieki. W tej sytuacji skarżący niewątpliwie należy do kręgu osób określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Prawidłowo wskazało Kolegium, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 podstawę odmowy przyznania świadczenia nie może stanowić moment powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Wobec czego przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie miał w sprawie zastosowania. Zważyć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy (którego treść Kolegium przytoczyło) świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej lub długotrwałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie tylko z racji samego sprawowania opieki. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że omawiany przepis stosować należy wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których konieczność sprawowania opieki i jej zakres wymuszają na opiekunie osoby niepełnosprawnej rezygnację z aktywności zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być swego rodzaju rekompensatą za rezygnację z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która tego wymaga. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jest udzielenie pomocy przez Państwo osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Z tego właśnie powodu musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą bliską lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 351/21). Świadczenie pielęgnacyjne nie może być również traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Związek ten musi być aktualny, rzeczywisty i wyłączny. Rozpoznając wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia organ administracji obowiązany jest ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia), a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, a nie innymi przyczynami leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Jak wyżej zaznaczono, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej lub długotrwałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie tylko z racji samego sprawowania opieki. Organy nie kwestionowały stanu zdrowia matki skarżącego i opieki sprawowanej przez skarżącego. Jednakże okoliczności te nie są wystarczające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy, w tym oświadczenia skarżącego z 15 września 2023 r., skarżący od 1993 r., a więc od 30 lat przed złożeniem wniosku o świadczenie, nie pracuje zawodowo. Nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy, jako osoba poszukująca zatrudnienia. Z akt sprawy nie wynika też, aby pracował dorywczo, jak również, że skarżący w związku z koniecznością opieki nad matką zrezygnował z podjęcia pracy. Nie zasługuje na wiarę stanowisko zawarte w skardze, że skarżący od dawna nie mógł podjąć zatrudnienia z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki. Skarżący w żaden sposób okoliczności tej nie wykazał. Natomiast orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane dopiero 22 sierpnia 2023 r., a nie wiele lat wcześniej skoro (według twierdzeń skarżącego) matka z uwagi na stan zdrowia już od 30 lat wymagała opieki. Trafnie zatem w opisanych okolicznościach faktycznych Kolegium oceniło, że w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy warunkująca przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, odnosząca się do związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (brakiem jego podejmowania), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. To z kolei doprowadziło organ do słusznego wniosku, że skarżący nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Podnieść należy, że organy rozpatrując sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną osobą bliską nie działają na zasadzie uznania administracyjnego, lecz są związane ściśle przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Warunkiem nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest spełnienie łącznie wszystkich przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy oraz brak wystąpienia przesłanek wykluczających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem brak jednej z przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy uzasadnia odmowę przyznania tego świadczenia. Podsumowując uznać należy, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sprawie, poddały ocenie dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym. Nie doszło więc do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.