I SA/Wa 410/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant referent stażysta Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] października 2015 r. odmawiające [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 20 stycznia 1992 r., stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę L., z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: ustawa komunalizacyjna – decyzją z [...] stycznia 1992 r. stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę L., z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej wystąpił J. S., zarzucając jej rażące naruszenie prawa poprzez komunalizację nieruchomości stanowiącej jego własność. W uzasadnieniu wskazał, że działka nr [...] została utworzona z dwóch działek o nr [...] i [...], których poprzednimi właścicielami byli jego rodzice M. i B. S. Powyższe działki zostały wprawdzie przejęte na rzecz Skarbu Państwa w zamian za działkę nr [...] pochodzącą z Państwowego Funduszu Ziemi, jednakże wymiana tych działek nie została formalnie potwierdzona żadnymi dokumentami. Następnie na przejętych działkach gmina wybudowała budynek mieszkalny, tzw. [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2002 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie uznając, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Następnie J. S. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że wystarczającym warunkiem udziału osoby fizycznej w postępowaniu administracyjnym jest wykazanie swoich praw do skomunalizowanej nieruchomości. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzja z [...] stycznia 2003 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2002 r. Po ponad dziesięciu latach J. S. wystąpił z ponownym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. We wniosku podniósł, że skomunalizowana nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, bowiem należała do jego rodziców. Postanowieniem z [...] października 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. wskazując, iż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego, który legitymował by go – w myśl art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. – do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. J. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] października 2015 r. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że organ nadzoru w postanowieniu z [...]października 2015 r. pominął tę okoliczność, że sprawa dotycząca odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. została już uprzednio rozstrzygnięta innym ostatecznym orzeczeniem. Orzeczenie ostateczne ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni, albo wprawdzie zmieni się struktura i nazwa organu, ale pozostanie niezmieniona właściwość rzeczowa czy nowy organ wejdzie w kompetencje drugiego, który przestał działać. Tożsamość musi też dotyczyć przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski Komentarz, 2004, s. 735; por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Minister stwierdził, że obie sprawy w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r., stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę L., z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], są tożsame. Ocena dokumentów przedstawionych w sprawie prowadzi do konkluzji, że wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z [...] stycznia 2003 r. utrzymującej w mocy własną decyzję z [...] listopada 2002 r. odmawiającej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r., spowodowało powagę rzeczy osądzonej, skutkującą niedopuszczalnością ponownego orzeczenia w tej samej sprawie i ustalenia legitymacji skarżącego do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego. W warunkach braku nowych okoliczności przemawiających za uznaniem istnienia przymiotu strony uznać należy, iż skarżący żąda wydania drugiego orzeczenia w tej samej sprawie. Ponadto Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając jako organ nadzoru w sprawach komunalizacji związany jest treścią orzeczeń sądów powszechnych, albowiem nie może on samodzielnie rozstrzygać, czy wpis w danej księdze wieczystej jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z [...] stycznia 1993 r., [...] oraz wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w S. z [...] marca 1993 r., [...] J. S. nigdy nie był właścicielem skomunalizowanej nieruchomości. Na fakt ten wskazuje jasno ten pierwszy wyrok w sprawie z powództwa J. S. przeciwko Urzędowi Gminy w L. o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Potwierdza on, że około 1968 r. miała miejsce wymiana działek między rodzicami wnioskodawcy a Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w L. Państwo S. dobrowolnie wyrazili zgodę na zamianę działek, z których powstała działka nr [...] – na działkę nr [...] pochodzącą z Państwowego Funduszu Ziemi. Nie zgłosili oni również sprzeciwu wobec dokonanej zmiany. Wymiana ta rzeczywiście – jak podkreślił Sąd – nie została formalnie załatwiona, gdyż do księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla gospodarstwa rolnego Państwa S., wpisano jedynie przekazaną działkę, nie dokonując jednocześnie w niej zmian poprzez wykreślenie działek [...] i [...]. Uczyniono to dopiero w 1992 r. Odpis Księgi wieczystej nr [...] z [...] lipca 1991 r. potwierdza powyższe ustalenia faktyczne sądu powszechnego, przy czym sam wnioskodawca nie poinformował w swych pismach, że w dokumencie tym figuruje działka nr [...]. W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd stwierdził także, że o ile Skarb Państwa nie nabył spornych działek w 1968 r. to z całą pewnością nabył prawo własności na skutek zasiedzenia z uwagi na to, ze zostały spełnione wszelkie przesłanki określone przez ustawodawcę w art. 172 k.c. Stanowisko Sądu w B. w pełni podzielił Sąd Wojewódzki w S. w wyroku z [...] marca 1993 r., [...], oddalając rewizję wnioskodawcy. Kwestie dotyczące przebiegu granic działek, które zostały poruszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w opinii w opinii Ministra winny zostać rozstrzygnięte pomiędzy wnioskodawcą a Gminą L. w trybie przewidzianym przepisami ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Minister podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Prowadzone postępowanie miało charakter wstępny, zmierzający do ustalenia przedmiotu postępowania, jego dopuszczalności, a także przesłanek formalnych określających, czy podmiot inicjujący postępowanie jest do niego uprawniony. Organ podejmując ocenę przymiotu strony wnioskodawcy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. uznał brak jego legitymacji do inicjowania postępowania nieważnościowego. Reasumując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podzielił stanowisko zawarte w postanowieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] października 2015 r. wskazujące, że wnioskodawca nie posiadał w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 stycznia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 28 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, podczas gdy przymiot strony wnioskodawcy wynika wprost z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. mapy – odrys z mapy ewidencyjnej oraz szkicu do tej mapy, stanowiących załączniki do wniosku J. S. z [...] października 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 20 stycznia 1992 r.; 2. przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zgromadzenia materiału dowodowego i mimo tego odmówienia wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] stycznia 1992 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] października 2015 r. odmawiające, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r., stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Zauważyć należy, że wcześniej już Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2003 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2002 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, ale w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a., z powodu braku legitymacji skarżącego. Niezależnie od tego, czy podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie art. 61a k.p.a., czy też był nim art. 157 § 3 k.p.a. (w tym wypadku chodziło o decyzję), przesłanki ich stosowania są (były) takie same. Mają one charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych (por. wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1987/12, LEX nr 1502250). I choć orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania, jak już zaznaczono, ma charakter formalny (nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do istoty), to jednak w niniejszej sprawie rozstrzygnięto już ostatecznie o braku interesu prawnego J. S. do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. Ocena ta mogłaby ulec zmianie (i wówczas nie byłoby przeszkody do wszczęcia postępowania) tylko wówczas, gdyby wnioskodawca postępowania nadzorczego, składając ponowny wniosek w tej samej sprawie, wykazał inne okoliczności lub dowody, nieznane poprzednio organowi nadzoru (nieanalizowane przez niego), a dokumentujące interes prawny skarżącego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Innymi słowy, gdyby stan faktyczny lub prawny, odnoszący się do interesu prawnego skarżącego w postępowaniu nadzorczym, uległ zmianie. Zaznaczyć też należy, że to na wnioskodawcy postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację do jego wszczęcia (por. np. wyrok NSA z 14.10.2010 r., II OSK 1572/09, LEX nr 746650). W niniejszej sprawie, w której postępowanie nadzorcze miałoby dotyczyć decyzji w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa, skarżący musiałby wykazać, że na dzień 27 maja 1990 r. przysługiwało mu prawo własności do skomunalizowanej nieruchomości, i to w oparciu o dowody, które nie były znane i oceniane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] stycznia 2003 r. Takim dowodem, świadczącym o prawie własności do nieruchomości, z pewnością nie jest powoływany przez skarżącego odrys z mapy ewidencyjnej oraz szkicu do tej mapy, stanowiących załączniki do wniosku J. S. z [...] października 2014 r. O prawie własności do nieruchomości świadczyć może przykładowo akt notarialny, wpis w księdze wieczystej lub inne orzeczenie właściwego sądu powszechnego, akt własności ziemi. Ustaleń dotyczących prawa własności do działki nr [...] nie mógł też czynić samodzielnie organ administracji, skoro wcześniej powództwo skarżącego o uzgodnienie treści księgi wieczystej w stosunku do działek nr [...] i [...], z których powstała działka nr [...], prawomocnie oddalił sąd powszechny, o czym wspomina organ nadzoru, a dowody na to są w aktach sprawy. Powodem oddalenia powództwa nie był też fakt wydania decyzji komunalizacyjnej, tylko ustalenia, co do prawa własności przedmiotowych działek. Innymi słowy, sąd cywilny uznał się za właściwy do oceny stanu własności na dzień orzekania w oparciu o inne przesłanki, mimo wydania decyzji komunalizacyjnej. W takiej sytuacji tylko inne orzeczenie sądu (wydane na innej podstawie prawnej, np. w oparciu o art. 189 k.p.c.), mogłoby doprowadzić do ustalenia, że to skarżącemu służyło prawo własności do skomunalizowanej nieruchomości na relewantny dla sprawy dzień. Dowodem takim nie może być natomiast wskazywany przez skarżącego odrys z mapy ewidencyjnej oraz szkicu. Dowód ten, w porównaniu z dotychczasowym stanem rozstrzygania o interesie prawnym skarżącego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r., pozwalał na ustalenie w sposób oczywisty, że skarżący takiego interesu nie wykazał. Mając to na uwadze, postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. sąd uznał za zgodne z prawem, i w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.