I SA/Wa 412/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi małoletniej W. F. reprezentowanej przez rodziców M. F. i S. F. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] września 2021 r. odmawiające w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania z wniosku małoletniej W. F., reprezentowanej przez rodziców M. F. i S. F., zastępowanych przez adwokata, o stwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] sierpnia 1956 r. i utrzymanych nią w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.: - z dnia 15 marca 1956 r. nr [...], o przyznaniu na rzecz H. O. odszkodowania w wysokości 125,86 zł, za przysługujący jej udział 1/3 części w wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] listopada 1955 r., nr [...], części nieruchomości położonej w K., zapisanej w KW [...], ozn. jako część parceli nr [...] o pow. [...] m2, - z dnia 15 marca 1956 r. nr [...], o przyznaniu na rzecz H. O. odszkodowania w wysokości 178,64 zł, za przysługujący jej udział 1/3 części w wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] listopada 1955 r. nr [...], części nieruchomości położonej w K., zapisanej w KW [...], ozn. jako część parceli nr [...] o pow. [...] m2 - z dnia 15 marca 1956 r. nr [...], o przyznaniu na rzecz H. O. odszkodowania w wysokości 73,08 zł, za przysługujący jej udział 1/3 części w wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] grudnia 1955 r. nr [...], części nieruchomości położonej w K., zapisanej w KW [...], ozn. jako część parceli nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność H. O., B. J. i W. B.. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania był brak nadesłania przez M. F. i S. F. zgody sądu opiekuńczego niezbędnej do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w imieniu ich małoletniej córki W. F.. Minister podkreślił, że pełnomocnictwo do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji złożył adwokat, któremu pełnomocnictwa udzielili rodzice małoletniej W. F. – M. F. i S. F.. Nie przedłożyli oni jednak zezwolenia sądu opiekuńczego na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a do takich należy wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Pełnomocnik nie nadesłał właściwego zezwolenia właściwego sądu. Wobec powyższego Minister stwierdził, że pełnomocnik działając w imieniu małoletniej W. F. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z przekroczeniem zakresu swojego umocowania, a zatem postępowanie nie może zostać wszczęte z uwagi na niedopuszczalność wniosku. Jednocześnie Minister nadmienił, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania z wniosku W. F. o stwierdzenie nieważności orzeczeń odszkodowawczych z [...] marca 1956 r. z uwagi na złożenie wniosku w dniu 1 sierpnia 2018 r., a więc po upływie ponad 62 lat od doręczenia tych orzeczeń. W takich warunkach, stosownie do art. 158 § 3 k.p.a. niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia). Skargę na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii złożyła małoletnia W. F., reprezentowana przez rodziców M. F. i S. F., działających przez adwokata. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania: 1. art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez jego nieusprawiedliwione i przedwczesne zastosowanie w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot uprawniony, tj. rodziców małoletniej działających w jej imieniu, albowiem Sąd Opiekuńczy wydał stosowne postanowienie zezwalające M. F. i S. F. na dokonanie czynności prawnej przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem ich małoletniej córki polegającej na złożeniu do właściwego organu administracji i popieraniu wniosku o stwierdzenie nieważności prawomocnych orzeczeń. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu [...] grudnia 2021 r., a więc po wydaniu zaskarżonego postanowienia, niemniej jednak na kwestię niemożności sprecyzowania terminu otrzymania prawomocnego postanowienia zezwalającego na dokonanie ww. czynności przekraczającej zwykły zarząd pełnomocnik wskazał w piśmie z 1 września 2020 r. wnosząc o przedłużenie terminu na wykonanie tego zobowiązania organu, a Minister okoliczności te całkowicie pominął; 2. art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie braku podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych orzeczeń Prezydium oraz decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium ze względu na upływ 30 lat od daty jej doręczenia, podczas gdy wniosek o stwierdzenie nieważności prawomocnych orzeczeń został wniesiony w dniu 1 sierpnia 2018 r., a sprawa W. F. została rozpoznana w postępowaniu odrębnym z uwagi na brak zezwolenia sądu opiekuńczego, natomiast co do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczych toczy się już postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2895/21 z uwagi na skargę innego spadkobiercy H. O.. Wskazując na powyższe pełnomocnik małoletniej W. F. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Wydane w sprawie postanowienia zostały wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. W art. 61a § 1 k.p.a. zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: 1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; 2) istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Okoliczności mogące stać się przedmiotową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania nie zostały skonkretyzowane. Należy więc przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Innymi słowy, odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, gdy bez głębszej analizy, "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. W wyniku odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może więc formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16, z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 528/19, CBOSA). W niniejszej sprawie Minister opierając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na art. 61a § 1 k.p.a., niedopuszczalność złożonego w imieniu małoletniej W. F. wniosku z 31 lipca 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczych, wyprowadził wobec braku przedłożenia zgody sądu opiekuńczego na dokonanie przez rodziców czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, co doprowadziło do stwierdzenia o przekroczeniu przez ustanowionego pełnomocnika zakresu jego umocowania. W tym miejscu zauważyć trzeba, że w myśl art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletności (art. 11 Kodeksu cywilnego). Osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli (art. 30 § 2 k.p.a.), którymi są rodzice (przysposabiający) lub ustanowieni przez sąd opiekunowie (art. 13 § 2 Kodeksu cywilnego). W niniejszej sprawie, z uwagi na charakter postępowania o wszczęcie którego wnioskowali rodzice małoletniej W. F., zauważyć trzeba, że w myśl art. 102 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, rodzice nie mogą bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ani wyrażać zgody na dokonywanie takich czynności przez dziecko. W takich przypadkach jedno z nich albo oboje powinni wystąpić do sądu opiekuńczego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na dokonanie tego rodzaju czynności lub na wyrażenie zgody na jej dokonanie przez dziecko. W orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyrok SN z 16 listopada 1982 r., I CR 234/82, LEX nr 8486, postanowienie SN z 17 października 2000 r., I CKN 319/00, LEX nr 536776) wskazuje się, że z uwagi na skutki prawne, jakie objęta zezwoleniem czynność może wywołać w sposób nieodwracalny, zarówno w stosunku do majątku dziecka, jak i w odniesieniu do osób trzecich, ustawodawca postanowił zachować ostrożność w przypisaniu postanowieniom udzielającym takiego zezwolenia atrybutu wykonalności. W zdaniu drugim art. 583 k.p.c. przyjęto mianowicie, że postanowienie sądu opiekuńczego w tym przedmiocie staje się skuteczne dopiero z chwilą uprawomocnienia się. Z tych samych względów ograniczono przysługujące sądowi opiekuńczemu na podstawie art. 577 k.p.c. uprawnienie do zmiany lub uchylenia własnego postanowienia i zastrzeżono, że taka zmiana lub uchylenie postanowienia udzielającego zezwolenia nie może nastąpić, jeżeli na jego podstawie powstały skutki prawne względem osób trzecich. W tych sytuacjach dopuszczalne będzie natomiast wznowienie postępowania. Czynność prawna dotycząca majątku małoletniego, dokonana przez przedstawiciela ustawowego bez uprzedniego zezwolenia sądu opiekuńczego wymaganego przez przepisy art. 101 § 3 i art. 156 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jest nieważna i nie może być konwalidowana (tak: uchwała całej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 24 czerwca 1961 r., sygn. akt I CO 16/61, OSNC 1963/9/187). Miernikiem czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu jest ciężar gatunkowy dokonywanej czynności, jej skutki w sferze majątku małoletniego, wartości przedmiotu danej czynności oraz szeroko pojęte dobro dziecka i ochrona jego interesów życiowych. Konsekwencją braku zezwolenia Sądu opiekuńczego z art. 101 § 3 k.r.o. jest nieważność dokonanej czynności (uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z 30 kwietnia 1977 r., III CZP 73/76 - OSNCP z 1978 r., nr 2, poz. 19). Dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Sąd podzielił pogląd Ministra, zgodnie z którym wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, tu: przejęte na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), nie mieści się w zakresie zwykłych czynności podejmowanych przez rodziców w imieniu i na rzecz niepełnoletniego dziecka, lecz stosownie do art. 583 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 101 i art. 156 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wymagana była zgoda na dokonanie tej czynności wyrażona przez sąd opiekuńczy. Oddziałuje ona bowiem w sferze majątku nieletniej, czyniąc uzasadnionym żądanie organu przedłożenia stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Pełnomocnik skarżącej powyższemu nie zaprzecza, jak również nie oponuje stwierdzeniu, że wymagana zgoda sądu opiekuńczego nie została przedłożona orzekającemu w tej sprawie Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii. Zauważyć przyjdzie, że Minister w toku czynności wstępnych pismem z dnia 22 sierpnia 2019 r. zwrócił się do ustanowionego przez rodziców małoletniej W. F. pełnomocnika o nadesłanie zezwolenia sądu opiekuńczego udzielonego przedstawicielom ustawowym na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń odszkodowawczych. Wobec braku reakcji, wezwanie to zostało ponowione w piśmie z 21 sierpnia 2020 r. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z 1 września 2020 r. ustanowiona w sprawie pełnomocnik złożyła wniosek o przedłużenie terminu na wykonanie zobowiązania organu informując jednocześnie, że rodzice małoletniej nie są aktualnie w posiadaniu zezwolenia sądu opiekuńczego na dokonanie wskazanej czynności. Kolejnym pismem z 16 września 2020 r. Minister wezwał o przesłanie dowodu potwierdzającego złożenie wniosku do sądu opiekuńczego o udzielenie zezwolenia, zakreślając dla dokonania tej czynności termin 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem odmowy wszczęcia postępowania. Zauważyć przyjdzie, że postanowienie Sądu Rejonowego w O. z [...] listopada 2021 r., sygn. akt [...], zezwalające M. F. i S. F. na dokonanie czynności prawnej przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem dziecka poprzez złożenie i popieranie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1956 r. i decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] sierpnia 1956 r., a także zaskarżenie niekorzystnych dla małoletniej decyzji administracyjnych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego, stało się prawomocne z dniem [...] grudnia 2021 r. Postanowienie to zostało dołączone do skargi i o ile stanowiło o procesowej legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, to nie mogło konwalidować wady wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń złożonego w dniu 1 sierpnia 2018 r. Udzielone zezwolenie sądu opiekuńczego może dopiero stanowić podstawę przyszłych czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższego brak podstaw dla uznania za usprawiedliwione podniesione w skardze zarzuty oparte o przepisy art. 127 § 3 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. W odniesieniu do drugiego z postawionych zarzutów skargi wiązanego z naruszeniem art. 158 § 3 k.p.a. Sąd zauważa, że wypowiedź organu w zakresie braku możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na upływ trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, wykraczała poza granice sprawy, stanowiła bowiem ocenę zasadności zgłoszonego wniosku w zakresie uwarunkowań ustalonych przepisem odrębnym. Powyższa wadliwość nie czyni jednakowoż skargi uzasadnioną. Zauważyć przyjdzie, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wiąże możliwość uwzględnienia skargi ze stwierdzeniem przez sąd, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka zaś sytuacja – w ocenie Sądu – nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.