I SA/Wa 417/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [.] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], stwierdzającą m.in. nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r., nr [...], w zakresie dotyczącym części działki ewidencyjnej nr [...], stanowiących obecnie działki nr [...] i [...] . Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1992 r., na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr[...] . Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji Wojewody [...] wystąpiła A. G.. Po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] stwierdził m.in. nieważność powołanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] w opisanej powyżej części (działki nr [...] i [...] ). Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. wystąpiła A. G., wskazując, że w jej ocenie w odniesieniu do działek nr [...] i [...] nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Przedmiotowa nieruchomość stanowi teren osiedla mieszkaniowego, a więc w sposób oczywisty służy celom publicznym. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie dotyczącym działki nr [...] złożyła również Gmina Miasto [...] . W uzasadnieniu podniosła, że działka ta pełni obecnie funkcję drogi wewnętrznej i pozbawienie Gminy Miasta [...] prawa własności do przedmiotowej działki spowoduje brak dostępu do drogi publicznej dla właścicieli nieruchomości lokalowych, zlokalizowanych na innych działkach. Po rozpatrzeniu złożonych wniosków organ nadzoru stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił tryb, zasady oraz cel prowadzenia postępowania nadzorczego. Wyjaśnił także znaczenie pojęcia rażącego naruszenia prawa. Minister wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r. stanowił art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, którego treść przywołał. Podkreślił, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Dokonując analizy dostępnego materiału dowodowego, Minister ustalił, że Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] orzeczeniem z dnia [...] lipca 1946 r. Nr [...] uznał, że nieruchomość miejska "[...]" i "[...]" stanowiąca byłą własność J. S. i A. G., o obszarze głównym [...] ha [...] m2 nie podpada pod działanie dekretu art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). Następnie Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1947 r. uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lipca 1946 r. i stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość miejska podpada pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Potem skomunalizowana nieruchomość była przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który ostateczną decyzją z dnia [...] września 2009 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdził m.in. w pkt 1 nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] sierpnia 1947 r., w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...]. Natomiast ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych uchylił własną decyzję w części pkt 1 dotyczącym działki nr [...] i stwierdził, że w tym zakresie decyzja z dnia [...] sierpnia 1947 r. została wydana z naruszeniem prawa. Burmistrz Miasta [...] złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. Jednakże Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r.) odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania, a rozstrzygniecie to posiada przymiot prawomocności w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1086/15, oddalającym skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. wyeliminowano z obrotu prawnego część orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] sierpnia 1947 r., m.in. w zakresie dotyczącym działek nr [...],[...],[...] i [...] . Zdaniem organu nadzoru fakt ten prowadzi do wniosku, że w obrocie prawnym znajduje się orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lipca 1946 r., zgodnie z którym nieruchomość miejska "[...] " i "[...]" nie podpada pod działanie dekretu z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Okoliczność ta prowadzi natomiast do wniosku, że Państwo nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie na dzień [...] maja 1990 r. posługiwało się wadliwym tytułem własności do skomunalizowanej nieruchomości. Oznacza to, w ocenie organu nadzoru, że przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r. dotyczącej działki nr [...], w części oznaczonej obecnie jako działki nr [...],[...],[...] oraz [...] doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem rozdysponowano prawo do nieruchomości niestanowiącej własności Skarbu Państwa. W konsekwencji, na mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi to podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r. w części dotyczącej działek nr [...] oraz [...]. W części dotyczącej działek nr [...] oraz [...] organ stwierdził wydanie decyzji komunalizacyjnej z naruszeniem prawa, bowiem ustalił, że są one częścią pasa drogowego dróg publicznych – ul. [...] oraz ul. [...] , co oznacza wyłączenie ich z obrotu prawnego. Minister podkreślił, że celem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nadzoru jest ustalenie, czy kwestionowana w sprawie decyzja została wydana przy wystąpieniu którejś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa i czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody, o których mowa w § 2 tego przepisu, tj. okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także to, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Minister uznał, że podniesione we wniosku Gminy Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności nie potwierdzają wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej w odpowiedniej części. Działka nr [...] pełni funkcję drogi wewnętrznej. Drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi i mogą być urządzone na gruntach będących własnością innych osób niż wymienione w art. 2a ustawy o drogach, w tym osób fizycznych. Zatem organ nadzoru stwierdził, że w przedmiotowej sprawie w opisanym zakresie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa i podzielił w całości swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. G., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa poprzez błędną interpretację przepisu art. 156 § 2 kpa w zakresie rozumienia pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] lipca 2017 r., w części dotyczącej działek nr [...] oraz [...] . W uzasadnieniu wskazała, że nie kwestionuje ustaleń stanu faktycznego istniejącego w sprawie, gdyż zostały dokonane prawidłowo w odniesieniu do działki nr [...], natomiast nie zgadza się, że w zakresie wskazanych działek nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem skarżącej nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. W tym zakresie należy wziąć pod uwagę stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W przedmiotowej sprawie komunalizacja nieruchomości doprowadziła do przekazania gminie terenów, które zostały następnie zagospodarowane w określony sposób. Dokonano wydzielenia działek pod budynkami wspólnot mieszkaniowych w sposób umożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie. Na tej podstawie zostały przeprowadzone postępowania podziałowe i nastąpiła sprzedaż lokali mieszkalnych. Przedmiotowe działki nr [...] oraz [...] są integralną częścią osiedla mieszkaniowego. Stanowią skwery, trawniki, wewnętrzne drogi dojazdowe, parkingi osiedlowe, a także tereny otaczające bezpośrednio budynek mieszkalny. Przedmiotowe działki uzyskały charakter użytku publicznego, nie mogą zatem, w opinii skarżącej, zostać jej zwrócone. Zatem w powyższym zakresie decyzja komunalizacja ukształtowała stosunki społeczne i w następstwie doszło do ukształtowania pewnego porządku prawnego z tym związanego. W zaistniałej sytuacji nie jest więc dopuszczalna zawężająca wykładnia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych dokonana przez organ administracji publicznej, bez rozpatrzenia argumentów wskazanych przez skarżącą w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność złożonej skargi. Z treści złożonej skargi i postawionych w niej zarzutów wynika, że skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych, które stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Jak wyjaśnił zaś organ nadzoru, obecnie w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r., która wyeliminowała z obrotu prawnego część orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] sierpnia 1947 r., m.in. w zakresie dotyczącym działek nr [...] oraz [...] . Oznacza to, że w obrocie prawnym znajduje się orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lipca 1946 r., zgodnie z którym nieruchomość miejska "[...]" i "[...]" nie podpada pod działanie dekretu z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Oznacza to, że Państwo w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stało się prawnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości i jak prawidłowo uznał organ nadzoru, Państwo posługiwało się wadliwym tytułem własności do skomunalizowanej nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r. W konsekwencji, przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r. doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem na dzień komunalizacji sporna nieruchomość stanowiła własność prywatną. Skomunalizowanie takiej nieruchomości rażąco zatem naruszało przepisy art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Prawidłowo zatem organ nadzoru na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wyeliminował z obrotu prawnego wadliwą decyzję komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r. Podkreślić należy, że akceptowanie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasadę praworządności (art. 7). Reasumując, Sąd uznał, że w przypadku potwierdzenia w drodze decyzji komunalizacji mienia nie będącego mieniem państwowym mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co zważywszy na skutki decyzji dla dotychczasowego właściciela nieruchomości należy uznać za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przyjmując ogólnie, że rażące naruszenie prawa prowadzi do wydania decyzji stanowiącej kontratyp decyzji, jaka powinna w istocie zostać wydana, to wojewoda powinien był wydać decyzję negatywną, odmawiającą stwierdzenia przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości. Skarb Państwa w dacie komunalizacji nie był bowiem właścicielem nieruchomości. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że wiedza organów w tym zakresie w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej była oparta na pozostających wówczas w obrocie prawnym aktach, ponieważ w istocie okazało się, że nie odzwierciedlały one rzeczywistego stanu prawnego. Kwestia istnienia nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa) była już wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. I SA 1406/86, ONSA 1987, z. 2, poz. 81), jak i Sądu Najwyższego, zwłaszcza w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 211 i OSP 1993, nr 5, poz. 104). W uchwale tej wyrażono stanowisko, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie "nieodwracalny". Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Oznacza to, że decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej, o których stanowi art. 156 § 2 kpa, nie należy porównywać z występującym w art. 363 § 1 Kodeksu cywilnego pojęciem "niemożliwości przywrócenia stanu poprzedniego", albowiem dotyczy ono restytucji naturalnej w znaczeniu gospodarczym i nie odnosi się do restytucji uprawnień (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1982 r., sygn. akt III CRN 181/82, OSNCP 1982, z. 8-9 poz. 120). W ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności. Również z uzasadnień uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 oraz z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4-7/98 wynika, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK4-7/98 podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. Tak rozumiane skutki prawne kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] września 1992 r. w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. Jak wynika z akt sprawy, od dnia komunalizacji nie nastąpił obrót prawny przedmiotową nieruchomością i pozostaje ona własnością Gminy Miasta [...] . Żadna z przedmiotowych działek nie została zakwalifikowana do żadnej z kategorii dróg publicznych. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W związku z postawionymi w skardze zarzutami dotyczącymi nieuwzględnienia przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, przede wszystkim wyjaśnić należy, że w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże wyrok ten, stwierdzając niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w opisanym zakresie, ma charakter zakresowy, mówiący o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji kontrolowanego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (czego jednak do dnia dzisiejszego ustawodawca nie uczynił). Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni terminy prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji obarczonych niektórymi innymi wadami. Skoro skutkiem decyzji komunalizacyjnej jest nabycie przez gminę prawa własności nieruchomości, zatem to nie obywatele, lecz jednostki samorządu terytorialnego są beneficjentami rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednoznacznie, że analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15; 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15; 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15; 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2342/16; 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2039/16). Nie ma wątpliwości, że u podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek a nie podmiotów publicznoprawnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.