I SA/Wa 420/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza na rzecz M. D. od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z [...] września 2012 r. nr [...]: 1. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...] o odmowie, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego w N. z [...] października 2007 r. nr [...]; 2. uchylił w całości w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.; 3. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rad Narodowej w G. z [...] października 1956 r. nr [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność małżonków A. i J. D. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [...] października 1956 r., w części dotyczącej przejęcia nieruchomości rodziców A. i J. D., wystąpił ich spadkobierca M.D. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2004 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia w tej części, jednak Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], decyzją z [...] kwietnia 2007 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody i umorzył postępowanie przed tym organem, stwierdzając, że właściwe w sprawie jest samorządowe kolegium odwoławcze. Następnie Minister, postanowieniem z [...] czerwca 2007 r. przekazał wniosek M. D. do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. do załatwienia wg właściwości. Kolegium to, decyzją z [...] października 2007 r. nr [...], stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [...] października 1956 r. w części dot. przejęcia nieruchomości A. i J. D., wyjaśniając, iż w orzeczeniu brak jest prawidłowego określenia przedmiotu pojęcia nieruchomości, zatem osnowy decyzji w rozumieniu art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, co stanowi rażące naruszenie tego przepisu, a także art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego i przepisów rozporządzenia wykonawczego do tego dekretu. Wnioskiem z 21 kwietnia 2008 r. Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wystąpiło o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Samorządowego Kolegium, wskazując, iż nie brało bez własnej winy udziału w postępowaniu i wyjaśniając, że o decyzji powzięło wiadomość 18 kwietnia 2008 r. w związku z pismem pełnomocnika - następców prawnych A. i J. D. z [...] kwietnia 2008 r., domagającego się wydania nieruchomości. Samorządowe Kolegium, po wznowieniu postępowania, postanowieniem z [...] maja 2008 r. nr [...], decyzją z [...] kwietnia 2009 r. odmówiło uchylenia swojej decyzji z [...] października 2007 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia z [...] października 1956 r. w części dot. nieruchomości małż. D. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], Kolegium decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Nadleśnictwa [...], wyrokiem z [...] września 2010 r. sygn. akt [...], stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium, wydanych w obu instancjach we wznowionym postępowaniu, wywodząc brak właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych do orzekania w sprawach o przejęcie na własność Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. wyżej cytowanego, który stanowił m.in. podstawę orzeczenia z [...] października 1956 r. i uznał, że w sprawie weryfikacji tego orzeczenia właściwy jest Wojewoda [...]. W związku z tym wyrokiem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r., przekazało wniosek Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego Kolegium z [...] października 2007 r. Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Wojewoda [...], postanowieniem z [...] listopada 2010 r. nr [...], wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] października 2007 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [...] października 1956 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości A. i J. D. i we wznowionym postępowaniu, decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...], odmówił uchylenia decyzji Kolegium. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania Skarbu Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] od decyzji z [...] czerwca 2011 r., decyzją z [...] września 2012 r. nr [...], orzekł wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2012 r. Minister nie podzielił poglądu tak Samorządowego Kolegium jak i Wojewody, co do statusu Lasów Państwowych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1956 r. Organy te wskazały, że orzeczenie nie określa nieruchomości przejmowanych szczegółowo, a jedynie ogólną powierzchnię gruntów - [...] ha, a wobec tego ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości i zawiadomienia ich właścicieli o postępowaniu pośrednio prowadziłoby do określania przedmiotu postępowania pierwotnego, czego nie można czynić w postępowaniu nadzorczym. Minister uznał, że Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] są stroną postępowania nadzorczego, gdyż wskazany został tytuł do nieruchomości należących uprzednio do J. D., obecnie stanowiącego własność Skarbu Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Przechodząc do oceny orzeczenia z [...] października 1956 r. Minister, odwołując się do przepisów rozporządzenia z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym dotyczących elementów decyzji, stwierdził, iż orzeczenie nadawało się do wykonania, gdyż można było z niego oraz z rejestrów, do których odwoływało się określić, do kogo należały nieruchomości, w jakiej leżały miejscowości, ponadto, jakie były na nich budynki, nadto kwestia braku faktycznego władania przez J. D. nieruchomością jest bezsporna, zatem przesłanki dekretu z 27 lipca 1949 r. zostały spełnione, nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia. Na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. D. Skarżący zarzucił: 1. art. 149 § 3 kpa w zw. z art. 151 kpa i art. 104 § 1 i § 2 kpa i art. 123 § 1 i § 2 kpa przez wydanie postanowienia odmawiającego wznowienie postępowania, które rozstrzyga sprawę merytorycznie, co do jej istoty, w sytuacji, gdy takie rozstrzygnięcie zastrzeżone jest dla decyzji, co narusza art. 104 § 1 i § 2 kpa w zw. z art. 151 kpa, 2. art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 kpa oraz art. 10 kpa przez wydanie postanowienia "merytorycznego", co do istoty sprawy, odpowiadającego w swej istocie decyzji, co do istoty sprawy bez przeprowadzenia dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego będącego podstawą podania o wznowienie sprawy, oceny dowodów i dokumentów (choćby wezwania z 7 lipca 2010 r.) oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia będącego w swej istocie decyzją, co do zebranego materiału, a także brak rozpatrzenia i oceny wniosku o wznowienie w aspekcie wezwania z dnia 7 lipca 2010 r. W konsekwencji tego, uzasadnienie postanowienia będącego w rzeczywistości decyzja nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 kpa, a nadto zawiera ustalenie, że "między wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji ostatecznej brak było związku przyczynowego, które to ustalenie jest przedwczesne i hipoteczne", które nie znajduje oparcia w decyzjach: Ministra z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] kończącej postępowanie w sprawie jak i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 18 kwietnia 2013 r. sygn.. akt I SA/Wa 2234/12, oddalił skargę M. D. M. D. od tego wyroku wniósł skargę kasacyjną. W wyniku rozpoznania tej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 13 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2132/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W motywach swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku zajął się w istocie jej aspektem merytorycznym, gdyż poza stwierdzeniem, że Nadleśnictwo L. ma przymiot strony w postępowaniu, oceniał czy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [...] października 1956 r. było dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Nie dostrzegł natomiast wadliwości postępowania przeprowadzonego przez organy i wydanych w nim decyzji, które zostały do niego zaskarżone przez M. D. NSA podkreślił, że decyzje podlegające ocenie Wojewódzkiego Sądu zostały wydane we wznowieniowym postępowaniu. Wojewoda [...] bowiem, postanowieniem z [...] października 2010 r., wznowił postępowanie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] października 2007 r. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. § 2 tego artykułu stanowi z kolei, że jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia postępowania. Z przepisów tych wynika, że organem właściwym do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną samorządowego kolegium odwoławczego jest tylko to kolegium. Nie jest takim organem natomiast w żadnym razie wojewoda, już to z przyczyny generalnej, gdyż jest to organ innego pionu organów administracji publicznej, bowiem jest organem administracji rządowej, a także z tego powodu, że żaden ze wskazanych wyżej przepisów k.p.a. nie daje mu kompetencji do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją samorządowego kolegium odwoławczego. Nie jest bowiem organem, o którym mowa w § 1 art. 150 k.p.a. - wydającym decyzję ostateczną instancji, ani wskazanym w § 2 tego artykułu - nie jest organem wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym. Wznowienie zatem przez Wojewodę [...] postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.i wydanie decyzji na podstawie art. 151 k.p.a. w stosunku do decyzji tego Kolegium, czyni tę decyzję nieważną z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jako wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości. Rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - jako organ właściwy, bowiem wskazany art. 17 pkt 2 k.p.a. - powinien był uchylić decyzję Wojewody z powodu jej nieważności, umorzyć postępowanie wznowieniowe przed tym organem i na tym swoje rozstrzygnięcie zakończyć. Minister jakkolwiek decyzję Wojewody uchylił to uczynił to z przyczyn merytorycznych, zatem naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem orzekł, co do istoty sprawy. Następnie Minister uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. co narusza przepisy o właściwości organów. Minister - tu rolnictwa - nie może, bowiem wskazać żadnego przepisu, z którego wynikałaby jego właściwość do wzruszenia decyzji ostatecznych samorządowego kolegium odwoławczego - tu w N., w jakimkolwiek trybie. Po rozstrzygnięciach uchylających decyzje Wojewody i Samorządowego Kolegium Odwoławczego Minister wypowiedział się, co do orzeczenia z [...] października 1956 r., w trybie art. 151 k.p.a. Skoro wznowienie postępowania dokonało się z naruszeniem przepisów o właściwości, dotknięte było, zatem wadą nieważności, to w tym trybie Minister nie mógł orzekać, co do istoty sprawy, tj. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 k.p.a. Powyższe, rażące wady decyzji obu organów nie pozwalały na oddalenie w ocenie NSA, skargi M.D. W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie zajął się oceną co do meritum i to orzeczenia z [...] października 1956 r. do czego mogłoby dojść, zdaniem NSA, tylko gdyby nie było przeszkód, które zostały omówione przez ten Sąd w uzasadnieniu wyroku. Okoliczności te uzasadniały uchylenie wyroku WSA w Warszawie. NSA zalecił by w ponownym postępowaniu WSA wyeliminował z obrotu zaskarżoną przez M. D. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Wojewody [...], bowiem organem właściwym do rozpoznania wniosku Nadleśnictwa [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] października 2007 r. jest to Kolegium. Ponownie rozpoznając skargę M.D. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż powołano w jej treści. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zobowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z 13 stycznia 2015 r. sygn.. akt I OSK 2132/13. Natomiast w uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że Wojewoda [...] nie był właściwy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] października 2007 r. i wydania decyzji na podstawie art. 151 kpa w stosunku do decyzji tego Kolegium. Organem właściwym do rozpoznania wniosku Nadleśnictwa Łosie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. jest to Kolegium. W ocenie NSA wydanie przez Wojewodę [...] decyzji na podstawie art. 151 kpa w stosunku do decyzji Kolegium, czyni tę decyzje nieważną z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa jako wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości. Natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...] powinien był uchylić decyzje Wojewody z powodu jej nieważności i umorzyć postępowanie wznowieniowe przed tym organem. Minister wprawdzie decyzję Wojewody uchylił, ale z przyczyn merytorycznych i orzekł, co do istoty sprawy. Skoro postępowanie wznowieniowe dotknięte było wadą nieważności to w tym trybie Minister nie mógł orzekać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 kpa. Wydanie takiego rozstrzygnięcia oznacza, że organ rażąco naruszył wskazane przepisy, co stanowi wadę nieważności decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. NSA ocenę prawną w tym zakresie szczegółowo przedstawił w motywach swojego wyroku, a obszerne fragmenty tej oceny zostały przytoczone w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze związanie powyższą oceną Sąd stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, jako dotkniętych wskazanymi wyżej wadami nieważności. Ponieważ, co zostało wyżej omówione, Wojewoda [...] nie jest organem właściwym do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] października 2007 r., ale wznowił je postanowieniem z [...] listopada 2010 r. nr [...] to postępowanie wznowieniowe powinien umorzyć zaś wniosek Nadleśnictwa L. o wznowienie tego postępowania należy przekazać do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N., które jest organem właściwym. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., po zbadaniu wniosku o wznowienie postępowania pod względem spełnienia przesłanek formalnych, zdecydowałoby o wznowieniu postępowania to winno mieć na uwadze treść art. 153 ppsa, który stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia oraz fakt, że w sprawie wznowienia tego postępowania przez ten organ wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z 16 września 2010 r. sygn.. akt. II SA/Kr 1547/09 stwierdził nieważność obu orzeczeń SKO zapadłych w postępowaniu wznowieniowym, uznając, że nie jest organem właściwym do orzekania w sprawach przejęcia nieruchomości na własność Państwa na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r., który stanowił podstawę orzeczenia z [...] października 1956r. i uznał, że w sprawie weryfikacji tego orzeczenia właściwy jest Wojewoda [...]. SKO, po tym wyroku, postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. przekazało wniosek Nadleśnictwa L. o wznowienie postępowania zakończonego decyzja tego Kolegium z [...] października 2007 r. Wojewodzie [...]. Natomiast prawidłowo, zgodnie z wiążącym wyrokiem WSA w Krakowie z 16 września 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. powinno rozpoznać wniosek Nadleśnictwa [...] o wznowienie postępowania mając na uwadze ten wyrok, w którym Sąd wskazał, jako organ właściwy do weryfikacji orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [...] października 1956 r. Wojewodę [...]. Wskazuje to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. nie było organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M.D. o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia i że wniosek ten powinien być przekazany do rozpoznania Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu. Odmienne zachowanie SKO w N. wskazuje na błędne zrozumienie motywów wyroku WSA w Krakowie z 16 września 2010 r., co skutkowało skierowaniem sprawy wniosku o wznowienie postępowania do niewłaściwego organu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.