I SA/Wa 425/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2014 r. P. S. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie opłaty wynajmu pokoju, zakupu karty miejskiej oraz zakupu odzieży i obuwia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Prezydent miasta W. odmówił przyznania ww. pomocy finansowej. Na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], uchyliło decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na braki formalne wniosku tj. braku własnoręcznego podpisu wnioskodawcy. Ponownie rozpatrując wniosek Prezydent miasta W. decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 22 października 2014 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy. Na jego podstawie ustalono, że P. S. według złożonego oświadczenia prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w W. w wynajętym pokoju bez formalnej umowy najmu. Matka wnioskodawcy mieszka koło L., jednak nie pomaga mu finansowo. Wnioskodawca był osobą pracującą na umowę o pracę na okres próbny tj. do 30 czerwca 2014 r. Wynagrodzenie z tytułu pracy uzyskane w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku zgodnie z oświadczeniem złożonym w dniu 22 października 2014 r., a dotyczącym wynagrodzenia za maj 2014 r. wyniosło [...] zł, przy czym wnioskodawca nie pamiętał ile wynosiło zajęcie komornicze w maju 2014 r. Organ wskazał ponadto, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 11 czerwca 2014 r. wynikało, że wynagrodzenie klienta wynosiło [...] zł. Na poczet zaległości komornik potrącił kwotę [...] zł, jak wówczas oświadczył wnioskodawca. W związku z powyższym organ wskazał, że w maju 2014 r. wnioskodawca otrzymał wynagrodzenie do rąk własnych w wysokości [...] zł. Rozpatrując negatywnie wniosek Prezydent miasta W. wskazał, że dochód klienta znacznie przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ustalony przez ustawodawcę w wysokości 542 zł zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.). W ocenie organu, wnioskodawca uzyskał faktyczny dochód, którym mógł rozporządzać, a zatem jego sytuacja nie stanowi już szczególnie uzasadnionego przypadku, który dawałby podstawy do przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego zgodnie z art. 41 pkt 1 ww. Uzasadniając odmowę przyznania pomocy finansowej organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższe przepisy wyrażają zasadę, iż pomoc państwa ma jedynie charakter subsydiarny, dopuszcza się interwencję organów państwa jedynie w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych. Reasumując organ I instancji wskazał, że sytuacja życiowa wnioskodawcy nie uzasadnia stosowania instytucji pomocy społecznej, w postaci specjalnego zasiłku celowego, gdyż jego potrzeby życiowe mogą być zaspokajane we własnym zakresie. Nadto organ wskazał, że wnioskodawca jako osoba młoda, zdrowa w wieku aktywności zawodowej i w sytuacji konieczności posiadania większych kwot pieniężnych winien podjąć dodatkowe, dorywcze zatrudnienie w celu zaspokojenia swoich wszystkich potrzeb lub wrócić do domu rodzinnego, gdzie pieniądze z wynajmu lokalu w Warszawie mógłby poświęcić na potrzeby, o które zwraca się do pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że P. S. ma [...] lat, jest osobą samotnie gospodarującą, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, zatrudnioną na podstawie umowy o pracę. W maju 2014 r., a więc w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o udzielenie pomocy osiągnął dochód w wysokości około [...] zł. Ponadto, na wnioskodawcy nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Dlatego też dochód wnioskodawcy przekracza ponad dwukrotnie kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej tj. 524 zł. Organ II instancji wskazał również, że okoliczność ta nie wyłącza jednak możliwości przyznania pomocy finansowej na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Może on być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi zaś sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Zdaniem organu odwoławczego analiza akt sprawy nie pozwala na stwierdzenie wystąpienia w przypadku P. S. żadnej z cech dysfunkcyjnych, o których mowa w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Wnioskodawca jest osobą zdrową nie cierpi na długotrwałą ani przewlekłą chorobę, nie leczy się specjalistycznie, nie posiada orzeczenia o ustalonym stopniu niepełnosprawności, ponadto nie ma żadnej innej osoby na swoim utrzymaniu, za to znajduje się w wieku produkcyjnym i posiada pracę zarobkową zaś za otrzymywane wynagrodzenie stać go na opłacenie czynszu za wynajmowany pokój. Po odliczeniu tej opłaty do jego dyspozycji pozostaje jeszcze kwota ponad [...] zł, która nadal przekracza kryterium dochodowe, za którą nawet bez pomocy rodziny może zrealizować swoje podstawowe potrzeby. Ponadto, w ocenie organu, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika także, aby w życiu P. S. zaszły inne niespodziewane i niekorzystne okoliczności, wywołane zdarzeniem losowym, któremu nie mógłby on przeciwdziałać i zapobiec. Natomiast z pewnością fakt prowadzenia postępowania egzekucyjnego skierowanemu przeciwko wnioskodawcy i potrącanie określonej sumy pieniężnej z wynagrodzenia nie stanowi takich okoliczności, bowiem działania te wywołane były świadomym działaniem, któremu mógł on przeciwdziałać systematycznie regulując bieżące opłaty. Kolegium odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ I instancji podstawowych zasad, na jakich opierać winno się postępowanie administracyjne, wskazało, że materiał dowodowy, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję jest kompletny, zaś stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący. Podstawowym elementem materiału dowodowego jest wywiad środowiskowy, którego prawidłowość i sposób przeprowadzenia nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego. W aktach sprawy brak jest okoliczności wskazujących na wadliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jak również pozostałych czynności procesowych w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Ponadto, zdaniem Kolegium, decyzja została opatrzona wyczerpującym uzasadnieniem, zarówno w aspekcie faktycznym jak i prawnym, zaś organ pierwszej instancji wskazał na wszystkie przesłanki, którymi kierował się zajmując wyrażone w tej decyzji stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 12, 15, 24 § 1 pkt. 5 związku z art. 27 oraz art. 35, 36, 63, 64, 77, 81, 107, 138 § 1 pkt. 1, 138 § 2 k.p.a.; art. 7 oraz 41 ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzja została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W jego ocenie, stan faktyczny sprawy nie został w sposób dokładny i rzeczowy zbadany. Ponadto w aktach administracyjnych sprawy brakuje upoważnienia Prezydenta miasta W. z dnia [...] stycznia 2007 r. i [...] stycznia 2007 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora i Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawa z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Zarzucił ponadto, że w sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] października 2014 r. dotyczącą odmowy przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie opłaty wynajmu pokoju, karty miejskiej oraz zakupu odzieży i obuwia. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, ale rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Natomiast, uznanie administracyjne, które występuje przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej - m.in. na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, w tym również - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – przy przyznawaniu specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, polega na tym, że organ pomocowy dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Sam zatem fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wynoszące 542 zł. Skarżący prowadzi bowiem jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w W. w wynajętym pokoju. Źródłem utrzymania skarżącego jest wynagrodzenie za pracę w wysokości [...] zł netto, z której potrącenia dokonał komornik w kwocie ok [...] zł. Brak było tym samym podstaw do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym, organy słusznie rozważyły zasadność ewentualnego przyznania specjalnego zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny. Wykładnia językowa tego przepisu oraz ratio legis zasiłku w nim określonego wskazują jednak, że ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa w której się znalazł, która wyraźnie odbiega od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki NSA: z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1622/11 i I OSK 1623/11; z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 336/12 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w stosunku do skarżącego. Sytuacja bytowa skarżącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie była trudna. Nie wystąpiło również żadne szczególne wydarzenie, które pogorszyłoby jego dotychczasową sytuację. Okoliczności związane ze stosunkowo niskim dochodem, w tym z zajęciem komorniczym, niewątpliwe stanowią pewną dolegliwość dla skarżącego, jednakże nie można ich traktować jako szczególne, a więc odbiegające od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inne osoby korzystające z pomocy społecznej. Podkreślić należy, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej, czy pożądanej. Zasiłek celowy nie może być podstawowym źródłem utrzymania i służyć zaspokojeniu każdej potrzeby życiowej. Ośrodek Pomocy Społecznej dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi i w pierwszej kolejności musi udzielić wsparcia osobom i rodzinom, których dochody są poniżej kryterium dochodowego. Nie może bowiem dochodzić do takich sytuacji, że osoby spełniające kryterium dochodowe spotkają się z odmową przyznania im świadczenia, z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które kryterium to przekraczają. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, organy obu instancji prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający skarżącego do otrzymania świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego i nie można zarzucić tym organom, że odmawiając wnioskowanego świadczenia, naruszyły granice uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego wadliwego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest okoliczności wskazujących na wadliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jak również pozostałych czynności procesowych w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutu związanego z naruszeniem terminu dla rozpoznania niniejszej sprawy przez Kolegium podnieść należy, że pozostaje on bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta mogłaby być ewentualnie podnoszona w skardze na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ. Jeżeli chodzi o zarzut skarżącego odnośnie braku w aktach administracyjnych upoważnienia Dyrektora i Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawa z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, wskazać należy, że niniejsza okoliczność nie miała wpływu na zgodność z prawem decyzji pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.