I SA/Wa 427/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi B. F. i B. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej części aktualnych działek nr [...] i [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...],[...] i [...] z obrębu 7[...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową z dnia [...] maja 1975 r., [...] – do czasu zakończenia wszczętego przez stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...] o oddaniu [...] Spółdzielni [...] w W. w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w W., w rejonie ulic [...]. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. wyznaczył Starostę P. do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Starosta P umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działek nr [...] cz., [...],[...] cz. i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2 w związku ze zrzeczeniem się roszczeń przez uprawnionych. Do rozpatrzenia przez Starostę P. pozostała część wniosku dotycząca zwrotu działek nr [...] i [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...],[...] i [...] z obrębu [...]. Strona ubiegająca się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w dniu [...] lipca 2007 r. z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r. o oddaniu [...] Spółdzielni [...] w W. w użytkowanie wieczyste ww. gruntów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2008 r. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji a następnie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] utrzymało ją w mocy. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Starosta P. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości stwierdzając, że zagadnienie - co do prawidłowości ustanowienia użytkowania wieczystego na przedmiotowych działkach - ma charakter zagadnienia wstępnego w prowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Od powyższego rozstrzygnięcia zażalenie wnieśli B. F. i B. M., kwestionując prawidłowość tego rozstrzygnięcia i wnosząc o jego uchylenie. Odwołujący podnieśli, iż fakt uzyskania przez [...] Spółdzielnię [...] prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości, wynikający tylko z decyzji administracyjnej, nie został ujawniony w księdze wieczystej wskazanej nieruchomości co najmniej do 2006 r. Jako dowód braku wpisu do księgi wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., skarżący dołączył kserokopię odpisu zwykłego księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, według stanu na dzień 22 stycznia 2007 r. oraz kserokopię wniosku o założenie wskazanej księgi wieczystej, który wpłynął do Sądu Rejonowego dla W., VI Wydział Ksiąg Wieczystych, w dniu 24 maja 2006 r. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewoda stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne stanowi więc pewną kwestię materialno-prawną pojawiającą się w toku załatwiania sprawy administracyjnej, bez rozstrzygnięcia której sprawy administracyjnej załatwić nie można, a rozstrzygnięcie której należy do właściwości sądu lub innego organu administracji niż ten, przed którym toczy się właśnie postępowanie administracyjne. Dodał, że zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wykładania art. 229 prowadzi zatem do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - choćby spełnione były przesłanki zwrotu określone w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie prawo użytkowania wieczystego nie zostało ujawnione w księdze wieczystej do dnia 1 stycznia 1998 r. Fakt ten wynika z odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości - według stanu na dzień 22 stycznia 2007 r. W tej sytuacji organ uznał, iż przepis art. 229 nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Jednakże Wojewoda stanął na stanowisku, iż wywłaszczana nieruchomość nie może być zwrócona, jeżeli nie znajduje się we władaniu Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji organ powinien - przed podjęciem rozstrzygnięcia co do zwrotu nieruchomości - zawiesić postępowanie do czasu zakończenia, wszczętego przez stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu W. z dnia [...] grudnia 1991 r., o oddaniu [...] Spółdzielni [...] w W. w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w W. w rejonie ulic [...]. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli B. F., B. M. i I. C. Skarżący podnieśli, że rozstrzygnięcie w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r. o oddaniu [...] Spółdzielni [...] w W. w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w W. w rejonie ulic [...] nie ma żadnego wpływu na decyzję o zwrocie przedmiotowej nieruchomości i nie może być powodem zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i stwierdził, że w skardze nie zostały wskazane żadne nowe okoliczności sprawy wpływające na sposób rozstrzygnięcia. Uzupełniając swoją skargę, w piśmie z dnia 19 października 2010 r. skarżący podnieśli, że sytuacja określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r. nie warunkuje możliwości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jaką jest postępowanie o zwrot nieruchomości. Zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami określają zakres czynności oraz zagadnień, jak również warunków jakie muszą zaistnieć, aby można było wszcząć postępowanie zwrotowe. W żadnym z przepisów nie ma wzmianki o badaniu, kto jest władającym nieruchomością, czy ustanowiona jest dzierżawa albo, czy nieruchomość zmieniła właściciela. Ustawodawca nie przewidział zatem - w sytuacji rozpatrywania wniosku o zwrot nieruchomości - badania stanu własności tej nieruchomości, gdyż zgodnie z wcześniejszymi zapisami ustawy może to być tylko Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku prawa użytkowania wieczystego. Skarżący dodali, że niezbędne działania w sytuacji istnienia władającego nieruchomością podlegającą zwrotowi określone zostały w art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie warunkują w żaden sposób decyzji o zwrocie, jak również nie różnicują postępowania w zależności od faktu jaki podmiot jest władającym. W jakim celu zatem badać, czy i od kiedy w niniejszej sprawie [...] Spółdzielnia [...] ma prawo użytkowania wieczystego na przedmiotowych nieruchomościach, skoro fakt istnienia lub nie istnienia władającego na nieruchomości podlegającej zwrotowi, nie warunkuje w żaden sposób wydania decyzji w postępowaniu o zwrot nieruchomości i nie ma wpływu na treść tej decyzji. Jedyną sytuacją w której konieczne jest zbadanie stanu własności oraz prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w stosunku do których prowadzone jest postępowanie o zwrot, to okoliczności określone w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami – w tym przypadku stronie nie przysługuje roszczenie o zwrot. Zatem kwestia zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r., nie ma znamion zagadnienia wstępnego, gdyż nie ma przepisów prawa warunkujących rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu przedmiotowych nieruchomości, od stwierdzenia nieważności bądź nie decyzji oddającej nieruchomość w użytkowanie wieczyste stronie trzeciej, jeśli do dnia 1 stycznia 1998 r. nie ujawniono tego prawa w księdze wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a stanowisko w nim wyrażone zyskało całkowitą aprobatę sądu. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] listopada 2009 r., którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej części aktualnych działek nr [...] i [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową z dnia 16 maja 1975 r., Rep [...] – do czasu zakończenia, wszczętego przez stronę, postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r. o oddaniu [...] Spółdzielni [...] w W. w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w W., w rejonie ulic [...]. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do zbadania, czy sprawa oceny decyzji, którą przekazano w użytkowanie wieczyste przedmiotową nieruchomość stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 97 §1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego, ocena zaś tego zagadnienia, jeśli ono samo w sobie może być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, czyli istnieje związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zatem przez pojęcie zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 33/08, LEX nr 537192). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji oddającej w użytkowanie wieczyste przedmiotową nieruchomość stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Zachodzi bowiem pomiędzy oboma tymi sprawami administracyjnymi związek, o którym mowa w art. 97 kpa. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. spowoduje bowiem, że możliwy będzie zwrot nieruchomości. Zauważyć też należy, że zgodnie z art. 232 kc grunty stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i osobom prawnym. W wypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być także inne grunty Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Oznacza to, że nie jest możliwe aby osoba fizyczna posiadała lub uzyskała prawo własności nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego. Tymczasem w przypadku podjęcia decyzji o zwrocie nieruchomości w niniejszym postępowaniu własność nieruchomości zostałaby przeniesiona na następców prawnych wywłaszczonych właścicieli, przez co zaistniałby sytuacja w której prawo własności nieruchomości obciążanej prawem użytkowania wieczystego należałoby do osób fizycznych, a nie do Skarbu Państwa, komunalnej osoby prawnej lub związku komunalnych osób prawnych. Taka natomiast sytuacja zaprzeczałaby konstrukcji prawa użytkowania wieczystego, określonej na gruncie przepisów kc. Powyższa konstatacja prowadzi zatem do wniosku, że organ nie jest uprawniony do orzeczenia o zwrocie nieruchomości, jeśli zostało na niej ustanowione użytkowanie wieczyste - bowiem decyzja o zwrocie byłaby niewykonalna w dniu jej wydania, a zatem zostałaby dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Należy zauważyć, że już na tle art. 69 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysował się pogląd, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jeżeli zostaną spełnione równocześnie dwie przesłanki: nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi (por. wyrok SN z dnia 12 maja 1994 r., III ARN 22/94, OSNP 1994/7/108; wyrok SN z dnia 8 października 1998 r., III RN 25/98, Prok. i Pr. 1999/1/53). Zaprezentowane wyżej stanowisko odnosi się do często występującej w praktyce sytuacji (tak jak w niniejszej sprawie), gdy przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi obciążające tę nieruchomość prawo użytkowania wieczystego przysługujące osobie trzeciej. Zdaniem Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w takich warunkach niemożliwy, bowiem Skarb Państwa, z uwagi na ustanowione na nieruchomości użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nie ma w swojej dyspozycji tejże nieruchomości i związku z tym nie może dokonać jej zwrotu. Decyzja o zwrocie nieruchomości wydana w tej sytuacji godziłaby w porządek prawny i byłaby w dniu jej wydania trwale niewykonalna, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa (por. m. in. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1991 r., SA/Ka 60/91, OSP 1993/7/147; uchwała SN z dnia 23 września 1993 r., III AZP 13/93, OSA 1994/10/7; uchwała SN z dnia 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93, LEX nr 10916; wyrok NSA z dnia 21 marca 1994 r., SA/Lu 1026/93, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1995 r., SA/Ł 1416/91, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1995 r., IV SA 414/94, Wokanda 1995/9/33; wyrok NSA z dnia 21 listopada 1997 r., IV SA 297/96 niepublikowany; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., IV SA 390/98, LEX nr 45941; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., I SA 1539/99, LEX nr 75555; wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2005 r., I OSK 4/05, Legalis). Na kanwie wskazanych wyżej orzeczeń również w doktrynie zaprezentowany został pogląd, zgodnie z którym ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot stanowi swoistą, nie zapisaną wprost w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami negatywną przesłankę jej zwrotu (zob. T. Woś. Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości. WP PWN 1998 r., str. 204). Przedstawione wyżej jednolite poglądy judykatury i doktryny w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. W świetle powyższego Sąd uznał, że zakończenie postępowania i ocena, czy decyzja orzekająca o oddaniu w użytkowanie wieczyste spółdzielni przedmiotowej nieruchomości dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, stanowi zagadnienie wstępne w sprawie zwrotu nieruchomości, bowiem wyczerpane zostały przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Postępowanie administracyjne jest w toku, istnieje związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Reasumując Sąd uznał, że organ wszechstronnie i wnikliwie rozpatrzył stan faktyczny sprawy, co znalazło wyraz w uzasadnieniu postanowienia, zgodnie z art. 107 § 3 kpa oraz zyskało całkowitą aprobatę sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - orzekł jak w sentencji.