I SA/Wa 428/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 lutego 2023 r., nr KOC/7828/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia 23 października 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy, G. Z. zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do Prezydenta [...] (Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...]) w dniu 31 sierpnia 2023 r. Przy wniosku o ustalenie prawa do świadczenia przedłożył m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lipca 2023 r. o zliczeniu S. Z. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, którego daty powstania nie da się ustalić. Wnioskodawca przedstawił nadto oświadczenie o zakresie opieki sprawowanej nad matką i zaświadczenie wystawione przez Urząd Pracy [...], z którego wynika, że pozostaje zarejestrowany jako bezrobotny od dnia 21 listopada 2011 r. Decyzją z dnia 23 października 2023 r. Prezydent [...] odmówił G. Z. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Uzasadniając odmowę przyznania wnioskodawcy oczekiwanego świadczenia Prezydent stwierdził, że na podstawie przedłożonego do akt sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie da się ustalić od kiedy istnieje u niej orzeczony stopień niepełnosprawności. To w ocenie Prezydenta oznacza, że osoba wymagająca opieki nie spełnia kryterium wieku powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności warunkującego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stosowanie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ustawowo przewidzianym terminie pełnomocnik wnioskodawcy złożył odwołanie od decyzji Prezydenta. Kolegium decyzją wspomnianą na wstępie, wydaną po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Kolegium nie podzieliło argumentacji zaprezentowanej przez organ pierwszej instancji na uzasadnienie odmowy przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdziło natomiast, że świadczenie to nie mogło zostać mu przyznane z innych przyczyn mianowicie z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce. Przede wszystkim Kolegium zwróciło uwagę, że w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów, które potwierdzałyby jakąkolwiek aktywność zawodową wnioskodawcy. Jedyny dowód na to, że pracował on zawodowo to oświadczenie, z którego wynika, że wnioskodawca zaprzestał jakiejkolwiek aktywności zawodowej w 2009 r. i pomimo wielu prób jej podjęcia nie pracował już od tego czasu w jakiejkolwiek formie. Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm.), z którego wywiodło, że konieczność wykazania związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną jest podstawową przesłanką uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro w ocenie Kolegium nie udało się potwierdzić aby wnioskodawca rzeczywiście zrezygnował z pracy w celu sprawowania opieki, to nie było możliwe przyznanie mu oczekiwanego świadczenia. W piśmie z dnia 24 stycznia 2024 r. pełnomocnik wnioskodawcy wywiódł skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając tę decyzję w całości zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że syn niepełnosprawnej S. Z. nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez niego z zatrudnienia, a sprawowaną opiekę nad niepełnosprawną matką. Z uwagi na podniesione naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej w całości decyzji z dnia 14 lutego 2023 r., KOC/7828/Sr/23, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W tym miejscu należy wyjaśnić, że sądowa kontrola administracji jest sprawowana przy uwzględnieniu kryterium legalności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na decyzję (lub postanowienie) ocenia, czy przy wydawaniu tego aktu nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Jak wynika bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej też P.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję (lub postanowienie) uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie wniosek o zastosowanie tego trybu złożyła strona skarżąca, a organ administracji publicznej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. – dalej też jako u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2024 r.) z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisu tego wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – jak prawidłowo skonstatowało Kolegium – jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Dodać można, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo takim, które takiego zarobkowania nie podejmują z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowić może w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16). Regulacja ta służy więc udzieleniu przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie to przyznawane jest więc osobom zdolnym do pracy w celu zrekompensowania im – przynajmniej częściowo – kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów, względnie potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16). Można więc traktować świadczenie pielęgnacyjne jako swoisty (bo nie mający charakteru całkowitego) ekwiwalent zarobków za pracę. Państwo udzielając go z jednej strony wspiera tych, którzy przyjmują na siebie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, z drugiej zaś partycypuje w kosztach związanych z zapewnieniem opieki osobie niepełnosprawne, co należy do obowiązków spoczywających na państwie (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Po 3/23 i WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Po 3/23). Z treści analizowanego przepisu jednoznacznie wynika, że rezygnacja z zatrudnienia (zarobkowania) lub jego niepodejmowanie musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Oznacza to, że nie każda decyzja o rezygnacji lub niepodejmowaniu zatrudnienia będzie uprawniała do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie będzie przysługiwało dopiero wówczas, gdy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie było podyktowane podjęciem się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Organ jest zatem zobowiązany do ustalenia, czy osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne jest zdolna do pracy, zaś opieka nad osobą niepełnosprawną musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęć "opieki" ("sprawowania opieki" czy "wykonywania opieki"). Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. Zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dotyczą jedynie wymogów orzeczenia o niepełnosprawności. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że opieka musi być stała w sensie trwałości, względnie długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, a także powtarzalna. Jej zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 806/22). Z tego względu oceny zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych itp. Innego zakresu opieki wymaga bowiem np. osoba sprawna ruchowo, lecz niewidoma, a innego osoba widząca, ale stale leżąca (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1637/22). Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też tylko za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Stąd też w judykaturze prezentowany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). Zdaniem Sądu, nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności, lecz przeszkodę życiowo-organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 60/22). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać na to, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). Jednocześnie należy podkreślić, co jednolicie wskazuje się w orzecznictwie, że fakt rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania powinien być oceniany na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie świadczenia. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla bowiem żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, warunkiem jest jednak, by stan ten w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2799/20). Przyczyną odmowy przyznania żądanego świadczenia w niniejszej sprawie było ustalenie przez organ odwoławczy, że nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego (lub rezygnacją z takiej aktywności zawodowej). Zdaniem Sądu, organy obu instancji, niezależnie od częściowo błędnego uzasadnienia decyzji Prezydent, zasadnie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy przyjęły, nie ma związku pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego. Wprawdzie, jak wspomniano wcześniej, to od wnioskodawcy zależy czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zwróci się do właściwego organu o ustalenie prawa do tego świadczenia, to jednak obowiązkiem organów, wynikającym wprost z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest ocenić przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, czy dana okoliczność (w tym wypadku zaistnienie bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją z pracy/jej niepodejmowaniem, a koniecznością zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej) została spełniona. W ocenie Sądu, Kolegium dla oceny, czy w sprawie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienie/niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki prawidłowo – mając na względnie ustalenia poczynione w ramach wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego – przyjęło, że skarżący jest osobą długotrwale nieaktywną zawodowo i dotychczas, niezależnie od kondycji chorej matki, nie podejmował żadnego zatrudnienia, a sten ten trwa od listopada 2011 r. Potwierdzają to dokumenty zgormadzone w aktach sprawy w tym zaświadczenie wystawione przez Urząd Pracy [...] z dnia 3 sierpnia 2023 r., czy oświadczenie skarżącego o zakresie świadczeń opiekuńczych realizowanych w związku z opieką nad matką. Sąd w realiach niniejszej sprawy zgadza się ze stanowiskiem wynikającym z uzasadnienia skarżonej decyzji, że osoba, która pozostaje trwale nieaktywna zawodowo, choć niewątpliwie nie podejmuje zatrudnienia, to jej decyzja o wycofaniu się z aktywności zawodowej pozostaje bez wyraźnego związku z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Istotne znaczenie ma przy tym oświadczenie dotyczące form i zakresu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką. Wynika z niego, że skarżący w ramach opieki nad matką większość czynności opiekuńczych, jak wymiana pielucho-majtek, smarowanie kremami, przewracanie na inny bok (celem zapobieżenia odleżynom), ćwiczenia fizyczne, czy wyjścia na spacery, czy do kościoła wykonuje wyłącznie sporadycznie. Jest tak dlatego, że matka skarżącego nie jest osobą stale leżącą i rzadko potrzebuje pielucho-majtek. Pozostałe działania jak przygotowywanie posiłków, czy sprzątanie, które skarżący ma wykonywać często, nie wykraczają poza zakres standardowych czynności wykonywanych w każdym gospodarstwie domowym i ich realizacja nie wymaga rezygnacji z aktywności zawodowej. Sam skarżący deklarował w toku postępowania wyjaśniającego, że wielokrotnie podejmował próby podjęcia zatrudnienia, niezależnie od konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Próby te okazały się jednak nieskuteczne lecz to nie konieczność sprawowania opieki, a inne okoliczności powodowały, że pozostaje nieaktywny zawodowo. W tych warunkach Sąd uważa, że przeprowadzona przez Kolegium ocena prawna nie narusza przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że choć matka skarżącego jest osobą, która legitymuje się ze względu na stan zdrowia orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to skarżący, który nie podejmuje zatrudnienia, pozostaje nieaktywny zawodowo z przyczyn innych aniżeli potrzeba zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członowi rodziny. Skoro zaś zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to skarżący nie mógł skutecznie ubiegać się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, o czym zasadnie orzekło Kolegium w skarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada obowiązującym przepisom prawa materialnego. Organy obu instancji przeprowadziły w niezbędnym zakresie, wystarczającym do ustalenia okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcie sprawy, postępowanie wyjaśniające. Działania podjęte przez organy odpowiadają wymogom wynikającym z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wyniki ustaleń poczynionych przez Kolegium zaprezentowane zostały w uzasadnieniu decyzji, które odpowiada standardom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W takich warunkach Sąd uznał skargę za niezasadną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a, oddalił skargę.