I SA/Wa 429/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Przemysław Żmich (spr.) WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K., M. L., G. W., Z. W., W. W., W. D., G. O., M. W.[1], M. W.[2] w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. I SAB/Wa 306/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3 000 (trzy tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje na rzecz E. K., M. L., G. W., Z. W., W. W., W. D., G. O., M. W.[1], M. W.[2] od Prezydenta [...] sumę pieniężną w kwocie po 500 (pięćset) złotych na rzecz każdego ze skarżących; 4. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz E. K., M. L., G. W., Z. W., W. W., W. D., G. O., M. W.[1], M. W.[2] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. K., M. L., G. W., Z. W., W. W., W. D., G. O., M. W. [1] i M. W. [2] – dalej zwani "skarżącymi" wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 306/15 wraz z wnioskiem o ukaranie organu grzywną. W skardze wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny, 2) przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po [...] zł, 3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 4) rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podnieśli, że wyrokiem z 25 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 306/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę skarżących na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących o przyznanie i wypłacenie odszkodowania, w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomości położone w [...], przejęte na własność Państwa mocą dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W pkt I orzeczenia Sąd zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w terminie czterech miesięcy od zwrotu akt organowi. Prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi zwrócono do organu [...] września 2015 r., a zatem rozstrzygnięcie w sprawie winno nastąpić najpóźniej od [...] stycznia 2016 r. W zakreślonym terminie organ zwrócił zasądzone koszty postępowania, a zaniechał wykonania pkt I sentencji orzeczenia w postaci rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2013 r. Skarżący pismem z [...] maja 2018 r. wezwali Prezydenta [...] do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 7 dni. Prezydent [...], pomimo upływu wyznaczonego terminu, nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem strony skarżącej, nie budzi żadnych wątpliwości, że strona przeciwna nie wykonała punktu I sentencji wyroku albowiem przez niewykonanie należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Mając na uwadze szczególne okoliczności sprawy, niezwykle rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu oraz obawę, że bez przyznania wnioskowanej kwoty na rzecz skarżących wyrok Sądu nie zostanie wykonany, zasadnym jest wniosek skarżących. Instytucja sumy pieniężnej, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Chodzi przy tym również o uświadomienie organowi, że niewykonywanie wyroków sądów administracyjnych jest nieopłacalne, Jest to, zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni, bowiem również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 ppsa. Zdaniem skarżących zwłoka w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie uzasadnia przyznanie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości, jako adekwatne zadośćuczynienie za oczekiwanie na rozstrzygnięcie. Suma ta winna zdyscyplinować organ do natychmiastowego załatwienia sprawy bowiem samo nakładanie grzywien w żaden sposób nie motywuje organu do zakończenia postępowania. Stan bezczynności organu W rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania, pomimo wydania wyroków w sprawach niewykonania wyroku, z całą pewnością narusza prawo stron do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnione] zwłoki. W toku postępowania organ nie przedstawił okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać. Za takie bowiem nie sposób uznać ilości spraw wpływających do organu, czy wprowadzenie nowej procedury rozpoznawania spraw dekretowych, która została przyjęta 3 lata temu (w 2016 r.) Rzeczą organu jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania urzędu poprzez prawidłową obsadę etatów wymaganych do załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że [...] grudnia 2016 r. zarządzeniem Prezydenta m. [...] nr [...] została wprowadzona procedura postepowania w Biurze Spraw Dekretowych w zakresie rozpatrywania wniosków, w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.). Zgodnie z nowymi procedurami konieczna była ponowna weryfikacja zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, a w szczególności dokumentów dotyczących daty utraty władania przez poprzednich właścicieli oraz następstwa prawnego po dawnych właścicielach. Z uwagi na wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązki, a także z uwagi na bardzo dużą ilość wpływających spraw z zakresu odszkodowań, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Jednocześnie pewne opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane m.in. bardzo dużą ilością wpływającej do organu korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu. Waga tych spraw, ich złożony charakter oraz stopień skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być dokładnie ustalone w toku tych postępowań, nie pozwala na dotrzymywanie terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie w przepisach kpa. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 526/16 wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy ppsa dają Sądowi kompetencje do oceny zasadności, zarówno nałożenia sankcji finansowej, jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie dekretu, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd, w każdej tego typu sprawie, sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z 25 czerwca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 306/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2013 r. o odszkodowanie za nieruchomość, położoną w [...], pochodzącą z tabeli likwidacyjnej wsi [...], ujawnioną w dawnej archiwalnej ewidencji gruntów w obrębie [...], wchodzącą w część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], wchodzącą w część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2, w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W wyroku tym Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął [...] stycznia 2016 r., skoro – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 306/15 zwrotnego potwierdzenia odbioru - Prezydent [...] otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy [...] września 2015 r. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez Sąd terminie organ nie rozpoznał powyższego wniosku o przyznanie odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie wykonał powołanego wyżej wyroku Sądu. Ponadto prawomocnym wyrokiem z 10 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1903/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 zł w związku z niewykonaniem wyroku Sądu z 25 czerwca 2015 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten (prawomocny) wraz z aktami sprawy Prezydent [...] otrzymał [...] czerwca 2017 r., co wynika z akt administracyjnych sprawy. Z akt sprawy wynika też, że prawomocnym wyrokiem z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1269/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] kolejną grzywnę w wysokości 2000 zł w związku z niewykonaniem wyroku Sądu z 25 czerwca 2015 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten (prawomocny) wraz z aktami sprawy Prezydent [...] otrzymał [...] marca 2018 r. Skarga o wymierzenie grzywny jest zatem zasadna. Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa", grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych w zw. z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Po analizie zawartości akt administracyjnych Sąd uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi kolejnej grzywny w wysokości 3000 zł. Przy wymiarze wysokości grzywny Sąd wziął po uwagę to, że: 1) wniosek o odszkodowanie został stosunkowo niedawno złożony ([...] kwietnia 2013 r.), biorąc pod uwagę inne tego typu sprawy rozpoznawane przez Sąd, w których oczekują na rozpoznanie wnioski np. z lat 90-tych XX w., 2) na organ już 2-krotnie została nałożona sankcja finansowa w postaci grzywny, 3) wyrok Sądu z 25 czerwca 2015 r. zalega w aktach sprawy już od ponad 3 lat i 3 miesięcy, licząc od daty upływu terminu czterech miesięcy wyznaczonego przez Sąd, do dnia orzekania w niniejszej sprawie, 4) w sprawie ze skargi na bezczynność i w sprawach ze skarg na niewykonanie wyroku Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, 5) po wyroku Sądu z 8 grudnia 2017 r. aktywność organu ograniczyła się do skierowania do pełnomocnika skarżących, w piśmie z [...] stycznia 2019 r., informacji o przyczynach nierozpatrzenia wniosku odszkodowawczego w terminie ustawowym, 6) przyczyny niezałatwienia sprawy są natury obiektywnej, skoro wynikają z zalegającej w organie bardzo dużej ilości spraw tego typu (wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę), co znane jest także Sądowi z urzędu, 7) sprawy z zakresu tzw. gruntów [...] należą do spraw skomplikowanych, na co zwrócił uwagę, jeżeli chodzi o niniejszą sprawę, WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1269/17. Wobec przedstawionego wyżej stanu rzeczy Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku Sądu z 25 czerwca 2015 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał za właściwe przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących kwoty po 500 zł tytułem sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ppsa. Jest to uzasadnione tym, że Prezydent [...], mimo przedłużającego się oczekiwania skarżących na załatwienie sprawy i dwóch prawomocnych wyroków WSA w Warszawie wymierzających grzywny, nie podejmuje żadnych działań zmierzających do zakończenia postępowania odszkodowawczego. Wbrew temu co twierdzą skarżący - zdaniem Sądu - nie można rozpatrywać zasadności nałożenia na organ sumy pieniężnej, w aspekcie wykazania organowi nieopłacalności jego bezczynności i motywowania go, w ten sposób, do załatwienia sprawy. Suma pieniężna nie jest nakładana na piastuna organu lub pracownika organu odpowiedzialnego za sprawę, a więc podmioty mające realny wpływ na sposób procedowania w sprawie oraz termin załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).