I SA/Wa 432/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ( Kolegium lub organ) decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. B., o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. i z dnia [...] czerwca 2015 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zaskarżona decyzja wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i oceny prawnej sprawy. Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. J. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w miejscowości [...] gm. [...], stanowiącej własność J. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], z nieruchomością położoną w miejscowości [...] gm. [...], stanowiącej własność: - A. i G. J., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], według odcinków wyznaczonych przez punkty [...], pokazane na szkicu granicznym, stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji, - T. P., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], według odcinków wyznaczonych przez punkty [...], pokazane na szkicu granicznym, stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji. Dokumentacja geodezyjna z przeprowadzonych czynności została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu [...] lutego 2015 r. Weryfikując decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. pod kątem oceny istnienia (braku) przesłanek do stwierdzenia nieważności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2019 r. wskazało, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wójta Gminy [...] toczyło się w trybie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725, z późn. zm. dalej p.g.i k.). Następnie przytoczyło regulacje tej ustawy odnoszące się do kwestii rozgraniczania nieruchomości, w tym art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 4 i 33 ust. 2. Kolegium przedstawiło także jaki jest zakres i cel postępowania nadzorczego, a następnie wskazało, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2017 r. nie jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. W dalszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek J. B.. Jako przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wnioskodawca wskazał: 1/ art. 156 § 1 pkt 2 - wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, 2/ art. 156 § 1 pkt 3 - decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powołując przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wnioskodawca wskazał na ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] orzekającą o rozgraniczeniu działek [...] i [...] z działkami [...] i [...]. Wyjaśniając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ podał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że granice stały się sporne. Świadczy o tym wniosek J. B. z dnia [...] lutego 2014 r. skierowany do Wójta Gminy [...] o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego oraz zażalenie J. B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] zmieniające postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. W wyniku przeprowadzenia rozgraniczenia przez uprawnionego geodetę A. G. , ustalono przebieg granicy między działkami [...] i [...], a działkami [...] i [...], którą wyznaczają punkty [...]. Granica ta mimo, że wyznaczona w oparciu o dane z operatu [...], podobnie jak granica wyznaczona operatem [...] odmiennie wskazuje granicę aniżeli wynika to z operatu [...] który stanowił podstawę do wydania decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]. Geodeta A. G. uwzględniła bowiem w granicy odchyłki liniowe między punktami: - [...] m, - [...] m, - [...] m. Tym samym, jakkolwiek przedmiotową granicę ustalono decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], to wobec odmiennego jej ustalenia w ponownym rozgraniczeniu nie można uznać, że wypełniona została przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 3, tj. że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Rozważając następnie przesłankę rażącego naruszenia prawa wynikająca z art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. organ uznał, że w przedmiotowej sprawie ta przesłanka nie wystąpiła. Zebrany bowiem w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przywołanymi przez organ przepisami ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne tj. zostało wszczęte na wniosek J. B., czynności ustalenia przebiegu granic wykonał geodeta upoważniony przez wójta, na wniosek geodety uprawnionego A. G. - wykonawcy rozgraniczenia - Wójt Gminy [...] przeprowadził w dniu [...] lutego 2015 r. kontrolę dokumentacji geodezyjnej. Dokumentacja została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu [...] lutego 2015 r. Ponadto J. B. nie skorzystał z przysługującego mu prawa zakwestionowania decyzji rozgraniczeniowej i mimo prawidłowego pouczenia nie wniósł o przekazanie sprawy do sądu powszechnego. Z tych wszystkich względów SKO nie dopatrzyło się naruszenia prawa w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2015 r., a tym bardziej rażącego naruszenia prawa. SKO wyjaśniło przy tym, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustalone zostanie, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Kolegium wskazało, ze wystąpiły tez inne przesłanki określone w art. 156 pkt 1 k.p.a. W ustawowym terminie skarżący J. B. wniósł skargę na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności w części decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. w sytuacji, gdy decyzja ta w części dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przed przedstawieniem przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie sądu, w pierwszej kolejności zaakcentować należy, że przedmiotem badania w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. i z dnia [...] czerwca 2015 r., o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w miejscowości [...] gm. [...], stanowiącej własność J. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], z nieruchomością położoną w miejscowości [...] gm. [...], stanowiącej własność: - A. i G. J., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], według odcinków wyznaczonych przez punkty [...], pokazane na szkicu granicznym, stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji, - T. P., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], według odcinków wyznaczonych przez punkty [...], pokazane na szkicu granicznym, stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji. Dokumentacja geodezyjna z przeprowadzonych czynności została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu [...] lutego 2015 r. Ocena Sądu sprowadzała się zatem do rozważenia podstaw stwierdzenia nieważności w odniesieniu do decyzji objętej tym trybem i prawidłowości przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Na wstępie konieczne jest poczynienie kilka ogólnych uwag. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że rozpatrując przedstawioną sprawę sąd miał na względzie fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z kolei postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to postępowanie nadzwyczajne, samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazane przez ustawodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności mają charakter wyczerpujący, co oznacza brak możliwości stosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej i stwierdzania nieważności z innych przyczyn niż określone w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1979/14 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium dokonało takiej oceny i w jej wyniku, zdaniem Sądu, prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącego decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., dotyczącej rozgraniczenia działek położonych w miejscowości [...], oznaczonych geodezyjnie nr [...] i [...] z działkami nr [...] i [...] oraz nr [...] i [...]. Otóż uwypuklić należy, że decyzja rozgraniczeniowa Wójta z dnia [...] kwietnia 2015 r., stała się ostateczna, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron. Oznacza to, że wszystkie strony, w tym także J. B., z własnej woli zrezygnowały z przekazania sprawy sądowi (ust. 3 art. 33 u.p.g i k.). Zdaniem sądu Kolegium trafnie wyjaśnia także, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r., nie jawi się jako dotknięta wadami kwalifikowanymi w kontekście przepisów o postępowaniu rozgraniczeniowym (art. 29 - 33 u.p.gik.). Postępowanie rozgraniczeniowego zostało bowiem wszczęte na wniosek uprawnionej osoby, zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania. W wyniku przeprowadzenia rozgraniczenia przez uprawnionego geodetę A. G. , ustalono przebieg granicy między działkami [...] i [...], a działkami [...] i [...], którą wyznaczają punkty [...]. Przed wydaniem decyzji o rozgraniczeniu, w dniu [...] lutego 2015 r kontrolę dokumentacji geodezyjnej, na wniosek geodety uprawnionego A. G., przeprowadził Wójt Gminy [...]. Dokumentacja została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu [...] lutego 2015 r. Opisany przebieg czynności wykonanych w postępowaniu rozgraniczeniowym przez Wójta Gminy [...] wskazuje, że zostały zachowane wszelkie wymogi określone przepisami ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. W wyniku przeprowadzenia rozgraniczenia przez uprawnionego geodetę A. G., ustalono przebieg granicy między działkami [...] i [...], a działkami [...] i [...], którą wyznaczają punkty [...]. Granica ta mimo, że wyznaczona w oparciu o dane z operatu [...], odmiennie wskazuje granicę aniżeli wynika to z operatu [...], który stanowił podstawę do wydania decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]. Geodeta A. G. uwzględniła bowiem w granicy odchyłki liniowe między punktami: - [...] m, - [...] m, - [...] m. Zarzuty, jakie sformułował J. B. pod adresem decyzji Wójta z dnia [...] kwietnia 2015 r., w istocie dotyczą jednak tylko wątpliwości, co do ustaleń faktycznych przyjętych w trakcie tego postępowania rozgraniczeniowego. Kwestionował więc ustalenia przyjęte na podstawie dokumentacji geodezyjnej i zaakceptowane przez uczestników rozgraniczenia (w tym także przez niego), niemniej nie wykazał, że decyzja rozgraniczeniowa była sprzeczna z jakimkolwiek przepisem prawa. Sąd podkreśla, że kwestie podnoszone na etapie postępowania nieważnościowego przez J. B. nie mogą być więc kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, a dopiero rażące naruszenie prawa stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej z 2015 r. Prawidłowo również organ uznał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Powołując się na tę przesłankę skarżący wskazał na ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] orzekającą o rozgraniczeniu działek [...] i [...] z działkami [...] i [...]. Należy zwrócić uwagę, że ustalenie stanu prawnego granicy nieruchomości i jej utrwalenie w terenie nie eliminuje na przyszłość sporów między właścicielami sąsiednich gruntów co do przebiegu granicy. Jak podaje Sąd Najwyższy w postanowienia z dnia [...] marca 2002r. [...], wcześniej wydane postanowienie o rozgraniczeniu, przesądza tylko o stanie prawnym granicy dzielącej sąsiednie nieruchomości w dacie wydania go. W kolejnym postępowaniu o rozgraniczenie przedmiotem rozgraniczenia nie jest więc stan rzeczy leżący u podstaw tego postanowienia, ale stan istniejący w dacie kolejnego orzekania o przebiegu granicy. Z wniosku J. B. z dnia [...] lutego 2014 r. skierowany do Wójta Gminy [...] o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego oraz zażalenie J. B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], zmieniające postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w sposób jednoznaczny wynika, że po wydaniu przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. granica stała się sporna. Wójt Gminy [...] wystąpił do J. B. o podanie informacji, czy zmienił się stan faktyczny granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], a [...] i [...], ewentualnie jak się zmienił od czasu rozgraniczenia z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]. J. B. odpowiedzi udzielił pismem z dnia [...] listopada 2014, w którym wyjaśnił, że przeprowadzone w 2011 r. pomiary kontroli dokonane w zakresie powierzchni zlecone przez Agencję [...] wskazały, że działka nr [...] winna mieć powierzchnię [...] ha, a działka nr [...] - [...] ha. Pomiary te różnią się od przeprowadzonych w 2006 r. W wyniku przeprowadzenia rozgraniczenia przez uprawnionego geodetę A. G. ustalono przebieg granicy między działkami [...] i [...], a działkami [...] i [...], którą wyznaczają punkty [...]. Granica ta mimo, że wyznaczona w oparciu o dane z operatu [...], odmiennie wskazuje granicę aniżeli wynika to z operatu [...], który stanowił podstawę do wydania decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]. Geodeta A. G. uwzględniła bowiem w granicy odchyłki liniowe między określonym w decyzji punktami. Tym samym granica w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2015 r. została ustalona odmiennie od granicy ustalonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Zatem nie można uznać, że wypełniona została przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 3, tj. że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Innych przesłanek nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) w odniesieniu do decyzji rozgraniczeniowej Kolegium także nie dopatrzyło się, co jest ustaleniem prawidłowym. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone decyzja Kolegium, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej Wójta z dnia [...] kwietnia 2015 r., jest zgodne z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.