I SA/Wa 435/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Małgorzata Boniecka- Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Przed Prezydentem [...] prowadzone było postępowanie wszczęte wnioskiem złożonym w dniu [...] lutego 1949r., na podstawie art.7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279), o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej w rejonie ulic [...], ozn. hip. jako [...] - działki nr: [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Prezydent [...] zawiesił postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy do w/w gruntu nieruchomości [...], położnej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Organ ustalił, że obecne działki nr [...] z obrębu [...], wchodzące w skład dawnej nieruchomości dekretowej położnej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] dz. nr [...], zajęte są przez rodzinny ogród działkowy i według ewidencji gruntów Polski Związek [...] ([...]) jest podmiotem władającym działkami nr [...] z obrębu [...]. W dniu [...] lipca 2014 r. [...] złożył wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania nieruchomości, na których funkcjonuje ROD przy ul. [...]. Do chwili obecnej przedmiotowy wniosek nie został rozpatrzony. Oceniając, że ww. kwestia stanowi zagadnienie wstępne, organ pierwszej instancji powołał się na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. I SA/Wa 1573/16. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli [...]. Pełnomocnik wnoszących zażalenie przedstawił zastrzeżenia do długotrwałego toku postępowania i zakwestionował powołany przez organ I instancji pogląd WSA w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu powyższego zażalenia utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie zagadnieniem prejudycjalnym jest ustalenie interesu prawnego uczestnika postępowania, bowiem, zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz.40, dalej jako ustawa o rod), w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (19 stycznia 2014 r.), nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji. Wskazano, że skutek prawny w postaci nabycia prawa użytkowania, następuje z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, a sama decyzja ma charakter deklaratoryjny. Wskazując na art. 28 k.p.a. organ stwierdził, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślono ponadto, że stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że instytucja użytkowania przewidziana w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. stoi w kolizji z prawem użytkowania wieczystego. Organ podniósł, że użytkownikowi wieczystemu i użytkownikowi służy bowiem prawo korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, a także prawo pobierania pożytków. Mając powyższe na względzie organ wskazał, że rozpoznanie sprawy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu będzie możliwe, po uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości zajętych pod ogrody działkowe. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. złożyli [...]. Postanowieniu Kolegium oraz poprzedzającemu go postanowieniu Prezydenta [...] z [...] września 2017r. zarzucono: 1. brak podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie, 2. nierówne traktowanie stron, 3. niezastosowanie się do art. 78 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z 13 grudnia 2013 r. Mając powyższe zarzuty na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o uchylenie postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r. oraz o wyznaczenie terminu na wydanie decyzji o użytkowaniu wieczystym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. odrzucono skargę [...] z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych skargi (brak stosownych pełnomocnictw). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Polski Związek [...], będący od 19 stycznia 2014 r. stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu ustawy o rod, złożył [...] lipca 2014r. do Prezydenta [...] wniosek o nabycie z mocy prawa, z dniem 19 stycznia 2014 r. prawa użytkowania do nieruchomości objętych wnioskiem dekretowym. Wniosek ten został złożony w oparciu o przepis art. 76 ust. 2 ustawy o rod, który stanowi, że w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków wskazanych w ust. 1 art. 76, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie ustawy o rod nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny – nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji, a w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego organem właściwym do wydania decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania jest organ wykonawczy tej jednostki (art. 76 ust. 3 w zw. z art. 75 ust. 5 pkt 2 ustawy o rod). Przepis ten stosuje się odpowiednio do części rodzinnego ogrodu działkowego (art. 77 ustawy o rod). Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie - czy wynik sprawy o nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe Polski Związek [...] ww. nieruchomości stanowi tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i czy tym samym czy Kolegium było zobowiązane do zawieszenia z urzędu niniejszego postępowania administracyjnego, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem [...]. Stwierdzić zatem w ocenie Sądu należy, że [...] zgłosiło konkurencyjne roszczenie z art. 76 ust. 2 ustawy o rod (o stwierdzenie w formie decyzji administracyjnej nabycia przez ten podmiot, z mocy prawa, z dniem 19 stycznia 2014 r. prawa użytkowania do przedmiotowego gruntu) w toku postępowania o przyznanie prawa wieczystego użytkowania na rzecz spadkobierców byłych właścicieli dekretowych, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm., zwanego dalej dekretem). Nie ulega wątpliwości, że sprawa z wniosku [...] jest w toku, a wynik tej sprawy ma wpływ na rozstrzygnięcie wniosku dekretowego. Gdyby [...] uzyskało ostateczną decyzję stwierdzającą nabycie prawa użytkowania spornego gruntu, wówczas nie byłoby możliwe wydanie decyzji przyznającej skarżącemu prawo użytkowania wieczystego do spornego gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Stan prawny gruntu (obciążenie go wcześniej prawem użytkowania) stałby w takim przypadku na przeszkodzie w uwzględnieniu wniosku dekretowego, bowiem prawa rzeczowe takie jak prawo użytkowania i prawo użytkowania wieczystego polegają na korzystaniu z gruntu z wyłączeniem innych osób. Sąd podkreśla, że użytkownikowi władającemu faktycznie gruntem przysługuje ochrona względem osoby trzeciej (także właścicielowi), która chciałaby naruszyć jego prawo (art. 251, art. 222 § 2 i art. 343 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 76 ust. 2 ustawy o rod). Roszczenie zgłoszone przez stowarzyszenie ogrodowe [...]ma w niniejszej sprawie charakter wyprzedzający względem roszczenia dekretowego Skarżących. Wskazać należy, że ostateczna decyzja administracyjna stwierdzająca nabycie prawa użytkowania w trybie art. 76 ust. 2 ustawy o rod ma charakter deklaratoryjny i stanowi dowód nabycia tego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. Istotne jest też to, że spełnienie jednego z warunków zawartych w art. 76 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o rod (stwierdzone w decyzji, o której mowa w przepisie art. 76 ust. 2 ustawy o rod) skutkuje brakiem możliwości wydania decyzji o likwidacji ROD (art. 76 ust. 1 ustawy o rod). Natomiast ostateczna decyzja uwzględniająca wniosek dekretowy ma charakter konstytutywny, sama w sobie, nie stanowi dowodu nabycia prawa użytkowania wieczystego, a co najwyżej dowód istnienia po stronie uprawnionego maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Sąd zauważa, że rodzinne ogrody działkowe jako tereny zielone są urządzeniami użyteczności publicznej, służące zaspokajaniu rekreacyjno-wypoczynkowo-socjalnych potrzeb społeczności lokalnych (art. 4 i 5 ustawy o rod). Tereny zieleni urządzonej uważane są za pełniące funkcje publiczne (art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody - Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.). Wykorzystywanie gruntu na potrzeby rodzinnego ogrodu działkowego mieści się więc w szeroko rozumianym "innym" celu publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 586/05). W wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt K 8/10 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że rodzinne ogrody działkowe oprócz zaspokajania potrzeb rekreacyjnych ich użytkowników pełnią (a przynajmniej mogą spełniać) swoje funkcje również na rzecz ogółu społeczności lokalnej (np. jako "enklawy" zieleni, czy wręcz "zielone płuca" miast), stanowiąc tym samym obiekty użyteczności publicznej (pkt 1.7 uzasadnienia wyroku). Trybunał podkreślił, że ogrodnictwo działkowe należy traktować jako realizację zadań publicznych, które winny być zlecone, nie tylko jednej, ale różnym organizacjom zrzeszającym działkowców (pkt 10.10.3 uzasadnienia wyroku). Trybunał zauważył, że gwarancja utrzymania konkretnych ogrodów działkowych nie może być absolutna i powinna uwzględniać dopuszczalność przejęcia ich gruntu dla realizacji innego, ważniejszego w danym przypadku interesu publicznego, z zachowaniem stosownej procedury, wraz z kontrolą sądową (pkt 17.10 uzasadnienia wyroku). Zatem, z uwagi na : - zasadę ekonomiki postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) przejawiającą się w tym, że postępowanie prowadzone w trybie zwykłym ma pierwszeństwo przed postępowaniem nadzwyczajnym (np. wznowieniowym) i że na etapie tego postępowania winny zostać rozstrzygnięte wszelkie zagadnienia istotne dla sprawy; - wyprzedzający względem roszczeń dekretowych charakter roszczeń, o których mowa w przepisie art. 76 ust. 2 ustawy o rod; - szczególną pozycję rodzinnych ogrodów działkowych jako urządzeń użyteczności publicznej – koniecznym było zawieszenie w niniejszej sprawie dekretowej postępowania odwoławczego, do czasu ostatecznego załatwienia wniosku stowarzyszenia ogrodowego [...] o stwierdzenie nabycia w trybie art. 76 ust. 2 ustawy o rod prawa użytkowania do przedmiotowych nieruchomości. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wiąże się z tym, że od wyniku sprawy o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe [...] zależy wydanie decyzji rozstrzygającej ostatecznie wniosek dekretowy. (por. wyrok NSA w z 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1397/05). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że Prezydent [...] prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydał na tej podstawie postanowienie z dnia [...] września 2017 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie dekretowej, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania z wniosku stowarzyszenia ogrodowego [...] z dnia [...] lipca 2014 r., które to postanowienie prawidłowo zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Należy jednocześnie podkreślić, że sprawa o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania w trybie art. 76 ust. 2 ustawy o rod jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy dekretowej, a zatem w niniejszej sprawie nie jest możliwe, aby organy prowadzące postępowanie dekretowe wyjaśniały i oceniały okoliczności, o których mowa w przepisie art. 76 ust. 1 tej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.