I SA/Wa 1573/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, postępowania odwoławczego, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania z wniosku Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] , sporządzonego dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 76 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40) – zwanej dalej "ustawą o rod", stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania działki nr [...] z obrębu [...] , położonej przy ul. [...] w W. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Prezydent [...] ustanowił na rzecz A. S. P. prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...], uregulowanej w księdze nr [...], położonej przy ul. [...] w W. Odwołanie od tej decyzji złożył Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców. Pismami z dnia [...] października 2014 r. oraz z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwróciło się do Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu M. o uzupełnienie odwołania poprzez przedłożenie decyzji, o jakiej mowa w art. 76 ust. 2 ustawy o rod, potwierdzającej nabycie prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Kolegium wskazało, że treść księgi wieczystej nr [...] nie potwierdza uzyskania przez PZD prawa użytkowania spornego gruntu, a decyzja potwierdzająca nabycie z mocy prawa użytkowania tej działki także nie została przedłożona. Kolegium zwróciło się też do Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy M. z zapytaniem, czy zostało zakończone postępowanie z wniosku Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...], sporządzonego dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 76 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy o rod. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Kolegium zostało poinformowane, że postępowanie pozostaje w toku. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Kolegium zawiesiło postępowanie odwoławcze, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania z wniosku Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...], sporządzonego dnia [...] lipca 2014 r., w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 76 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy o rod, stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A. P. W ocenie skarżącego, w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa bowiem interes prawny musi istnieć w chwili złożenia odwołania, a więc w tej dacie musi istnieć prawo podmiotowe, które przysługiwałoby stronie. Ponadto zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie, bez rozstrzygnięcia którego wydanie decyzji nie jest w ogóle możliwe. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. W sprawie niniejszej od decyzji Prezydenta [...] uzależnione jest wydanie decyzji w sprawie użytkowania wieczystego działki nr [...]. Jeżeli bowiem z dniem [...] stycznia 2014 r. Polski Związek Działkowców stał się z mocy prawa użytkownikiem przedmiotowego gruntu, stał się też stroną toczącego się postępowania zakończonego decyzją nr [...] wydaną [...] czerwca 2014 r. w zależności od wyniku postępowania prowadzonego w trybie art. 76 ustawy o rod wyda decyzję merytoryczną lub umorzy postępowanie odwoławcze. Zatem prowadzone przez Prezydenta [...] postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 76 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy o rod, które zakończone zostanie decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. albo odmawiającą stwierdzenia nabycia tego prawa, stanowi zagadnienie wstępne dla toczącego się przed Kolegium postępowania dekretowego albowiem przesądzi o interesie prawnym wnoszącego odwołanie Polskiego Związku Działkowców. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, w sytuacji w której rozpatrzenie sprawy i wydanie orzeczenia nie wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. W skardze wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], 2) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. P. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W uzasadnieniu podniósł, że wydanie decyzji w trybie art. 76 ust. 2 ustawy o rod ma charakter deklaratoryjny. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014 r., w sprawie sygn. akt III SA/Gd 163/14 prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. W sytuacji, gdy dana okoliczność może zostać oceniona we własnym zakresie przez organ prowadzący postępowanie - co należy do jego podstawowych obowiązków - nie może ona stanowić przyczyny zawieszenia postępowania. Niewątpliwie ustalenie stanu prawnego nieruchomości, w tym ewentualnych jej obciążeń prawami rzeczowymi może nastąpić także w niniejszym postępowaniu, jako że decyzja Prezydenta [...] o stwierdzeniu bądź odmowie stwierdzenia prawa użytkowania będzie miała charakter deklaratoryjny. Potwierdzi ona więc jedynie stan faktyczny, który istnieje. Nie ma jakichkolwiek przeciwskazań, aby na potrzeby niniejszego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało takich ustaleń samodzielnie. Skarżący zwrócił uwagę, że orzeczenie o zawieszeniu niniejszego postępowania zapadło w lutym 2016 r. i zostało utrzymane w mocy, w dniu [...] sierpnia 2016 r. Wszystkie te czynności zostały podjęte na podstawie pisma pochodzącego od Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., a więc sprzed ponad roku. Kolegium nie podjęło od tego czasu jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia stanu postępowania dotyczącego ustanowienia na rzecz PZD prawa użytkowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że na etapie rozpatrywania przez SKO w W. odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Polski Związek Działkowców, będący od dnia [...] stycznia 2014 r. stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu ustawy o rod, ujawnił fakt złożenia do Prezydenta [...] wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o nabycie, z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 2014 r. prawa użytkowania do nieruchomości [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka [...], której dotyczy wskazana wyżej pierwszoinstancyjna decyzja dekretowa. Podstawę prawną tego wniosku stanowił przepis art. 76 ust. 2 ustawy o rod. Zgodnie z tym przepisem w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków wskazanych w ust. 1 art. 76 stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie ustawy (o rodzinnych ogrodach działkowych), nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny – nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji. Przepis ten stosuje się odpowiednio do części rodzinnego ogrodu działkowego (art. 77 ustawy o rod). W przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego organem właściwym do wydania decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania jest organ wykonawczy tej jednostki (art. 76 ust. 3 w zw. z art. 75 ust. 5 pkt 2 ustawy o rod). Spór jaki wystąpił w niniejszej sprawie pomiędzy skarżącym, a organem dotyczy tego, czy wynik sprawy o nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe Polski Związek Działkowców w W. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowi tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, obligujące Kolegium do zawieszenia z urzędu niniejszego postępowania odwoławczego, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem PZD w W. z dnia [...] lipca 2014 r. Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd zauważa, że PZD w W. w toku sprawy o przyznanie na rzecz A. P. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) – zwanego dalej "dekretem", zgłosiło konkurencyjne roszczenie z art. 76 ust. 2 ustawy o rod o stwierdzenie w formie decyzji administracyjnej nabycia przez ten podmiot, z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 2014 r., prawa użytkowania do tegoż gruntu. Kwestia ta stanowi niewątpliwie zagadnienie prawne o charakterze otwartym (sprawa z wniosku PZD jest w toku – pismo Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.), a wynik tej sprawy ma wpływ na rozstrzygnięcie wniosku dekretowego poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Gdyby się bowiem okazało, że PZD w W. uzyska ostateczną decyzję stwierdzającą nabycie prawa użytkowania spornego gruntu (czego w niniejszej sprawie, ani SKO w W., ani Sąd nie mógł oceniać), to nie byłoby możliwe wydanie decyzji przyznającej skarżącemu prawo użytkowania wieczystego do spornego gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Stan prawny gruntu (obciążenie go wcześniej prawem użytkowania) stałby w takim przypadku na przeszkodzie w uwzględnieniu wniosku dekretowego. Istota praw rzeczowych takich jak prawo użytkowania i prawo użytkowania wieczystego polega na korzystaniu z gruntu z wyłączeniem innych osób. Użytkownikowi władającemu faktycznie gruntem przysługuje ochrona względem osoby trzeciej (także właścicielowi), która chciałaby naruszyć jego prawo, w szczególności ochrona negatoryjna i obrona konieczna (art. 251, art. 222 § 2 i art. 343 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 76 ust. 2 ustawy o rod). Nie można pominąć tego, że roszczenie zgłoszone przez stowarzyszenie ogrodowe PZD w W. ma w niniejszej sprawie charakter wyprzedzający względem roszczenia dekretowego A. P. Co do zasady, ostateczna decyzja administracyjna stwierdzająca nabycie prawa użytkowania w trybie art. 76 ust. 2 ustawy o rod ma charakter deklaratoryjny i stanowi dowód nabycia tego prawa z dniem [...] stycznia 2014 r. Istotne jest też to, że spełnienie jednego z warunków zawartych w art. 76 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o rod (stwierdzone w decyzji, o której mowa w przepisie art. 76 ust. 2 ustawy o rod) skutkuje brakiem możliwości wydania decyzji o likwidacji ROD (art. 76 ust. 1 ustawy o rod). Natomiast ostateczna decyzja uwzględniająca wniosek dekretowy ma charakter konstytutywny, sama w sobie, nie stanowi dowodu nabycia prawa użytkowania wieczystego, a co najwyżej dowód istnienia po stronie uprawnionego maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Sąd zauważa, że rodzinne ogrody działkowe jako tereny zielone są urządzeniami użyteczności publicznej, służące zaspokajaniu rekreacyjno-wypoczynkowo-socjalnych potrzeb społeczności lokalnych (art. 4 i 5 ustawy o rod). Tereny zieleni urządzonej uważane są za pełniące funkcje publiczne (art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.). Wykorzystywanie gruntu na potrzeby rodzinnego ogrodu działkowego mieści się więc w szeroko rozumianym "innym" celu publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 586/05). W wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt K 8/10 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że rodzinne ogrody działkowe oprócz zaspokajania potrzeb rekreacyjnych ich użytkowników pełnią (a przynajmniej mogą spełniać) swoje funkcje również na rzecz ogółu społeczności lokalnej (np. jako "enklawy" zieleni, czy wręcz "zielone płuca" miast), stanowiąc tym samym obiekty użyteczności publicznej (pkt 1.7 uzasadnienia wyroku). Trybunał podkreślił, że ogrodnictwo działkowe należy traktować jako realizację zadań publicznych, które winny być zlecone, nie tylko jednej, ale różnym organizacjom zrzeszającym działkowców (pkt 10.10.3 uzasadnienia wyroku). Trybunał zauważył, że gwarancja utrzymania konkretnych ogrodów działkowych nie może być absolutna i powinna uwzględniać dopuszczalność przejęcia ich gruntu dla realizacji innego, ważniejszego w danym przypadku interesu publicznego, z zachowaniem stosownej procedury, wraz z kontrolą sądową (pkt 17.10 uzasadnienia wyroku). Mając zatem na uwadze: 1) zasadę ekonomiki postępowania administracyjnego (art. 12 Kpa) przejawiającą się w tym, że postępowanie prowadzone w trybie zwykłym ma pierwszeństwo przed postępowaniem nadzwyczajnym (np. wznowieniowym) i że na etapie tego postępowania winny zostać rozstrzygnięte wszelkie zagadnienia istotne dla sprawy; 2) wyprzedzający względem roszczeń dekretowych charakter roszczeń, o których mowa w przepisie art. 76 ust. 2 ustawy o rod; 3) szczególną pozycję rodzinnych ogrodów działkowych jako urządzeń użyteczności publicznej – koniecznym było zawieszenie w niniejszej sprawie dekretowej postępowania odwoławczego, do czasu ostatecznego załatwienia wniosku stowarzyszenia ogrodowego PZD w W. o stwierdzenie nabycia w trybie art. 76 ust. 2 ustawy o rod prawa użytkowania do nieruchomości [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa nie tyle wiąże się ze statusem stowarzyszenia ogrodowego PZD w W. jako strony postępowania dekretowego w rozumieniu art. 28 Kpa, ale z tym, że od wyniku sprawy o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe PZD w W. zależy wydanie decyzji rozstrzygającej ostatecznie wniosek dekretowy. Jak wynika z akt sprawy sprawa z wniosku PZD w W. jest w toku. Status PZD w W. w sprawie dekretowej wynika natomiast z przepisu prawa materialnego – art. 76 ust. 2 ustawy o rod i zgłoszonego na tej podstawie roszczenia konkurencyjnego względem roszczenia dekretowego (podobnie przyjął NSA w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1397/05, dotyczącej kolizji roszczenia dekretowego z roszczeniem PZD o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu w trybie art. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych - Dz. U. Nr 99, poz. 486). Wobec tego Sąd uznał, że SKO w W. prawidłowo zastosowało w niniejszej sprawie przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i wydało na tej podstawie postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r. zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie dekretowej, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania z wniosku stowarzyszenia ogrodowego PZD w W. z dnia [...] lipca 2014 r. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że wynik sprawy o nabycie prawa użytkowania do spornej nieruchomości w trybie art. 76 ust. 2 ustawy o rod ma charakter zagadnienia prawnego, a nie faktycznego. Stwierdzenie w formie ostatecznej decyzji administracyjnej istnienia ograniczonego prawa rzeczowego na przedmiotowym gruncie stwierdza nabycie prawa, a decyzja ta stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 Kpa i stanowi podstawę do ujawnienia prawa użytkowania w księdze wieczystej (art. 76 ust. 3 w zw. z art. 75 ust. 7 ustawy o rod). Kwestia faktycznego wykorzystywania spornego gruntu jako części rodzinnego ogrodu działkowego może mieć znaczenie na dalszym etapie sprawy dekretowej, ponieważ zgodnie z dodanym, z dniem 17 września 2016 r., na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1271), do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 214a (stosowanym także do spraw będących w toku - art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej), powodem odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu może być m.in. wykorzystywanie nieruchomości na cele określone w art. 6 ustawy. Kwestię tę Sąd jedynie sygnalizuje, ponieważ ocena tego zagadnienia wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. Sąd zwraca również uwagę, że sprawa o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania w trybie art. 76 ust. 2 ustawy o rod jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy dekretowej, a zatem w niniejszej sprawie nie jest możliwe, aby organy prowadzące postępowanie dekretowe wyjaśniały i oceniały okoliczności, o których mowa w przepisie art. 76 ust. 1 tej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.