I SA/Wa 447/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmawiającą przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego przeznaczonego na zakup żywności, środków czystości i odzieży. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawą sprawy. A. K. podaniem z dnia 4 listopada 2011 r. zwróciła się z prośbą o udzielenie pomocy finansowej na zakup żywności, środków czystości i odzieży. Po rozpoznaniu wniosku Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmówił przyznania wnioskodawczyni pomocy finansowej w formie zasiłku na w/w cele. Wskazując motywy swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż wnioskodawczyni posiada własne źródło dochodu w postaci świadczenia z ZUS w wysokości [...] zł, przyznane z powodu całkowitej niezdolności do pracy i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swym dorosłym synem A. K., przy czym wspólnie z nią mieszka także córka z dwojgiem dzieci. Wnioskodawczyni wraz z rodziną zamieszkuje w budynku należącym do TBS "[...]" i zajmuje w nim lokal składający się z dwóch pokoi oraz kuchni. Rodzina nie opłaca żadnych świadczeń mieszkaniowych, a wnioskodawczyni nie wystąpiła o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego pomimo, że wielokrotnie była informowana o możliwości ubiegania się o tę formę pomocy i wielokrotnie otrzymywała stosowny wniosek. W czasie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego syn wnioskodawczyni odmówił podania jakichkolwiek danych o swojej sytuacji zdrowotnej oraz źródłach utrzymania. Ustnie podał jedynie, że otrzymał odszkodowanie z Sądu w wysokości [...] zł, nie precyzując kiedy i z jakiego tytułu. Porównując jednak poprzedni wywiad środowiskowy z dnia 3 października 2011 r. organ przyjął, że środki te A. K. otrzymał między 3 października 2011 r., a 4 listopada 2011 r. Syn A. K. oświadczył ponadto, że nie pracuje i nie zamierza podjąć pracy, ani leczenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że rodzina A. K. nie wykazała żadnych miesięcznych wydatków finansowych, zaś wnioskodawczyni nie przedstawiła wydatków ponoszonych w związku ze swą niepełnosprawnością. Jednocześnie wspólnie zamieszkały z nią syn nie przedłożył dokumentu wskazującego na zasadność pozostawania bez zatrudnienia ze względu na stan zdrowia. Zatem organ uznał, że w sytuacji tej rodziny nie występują szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyznania pomocy w formie zasiłku celowego lub celowego specjalnego. Nadto w niniejszej sprawie zachodzi brak współdziałania wnioskodawczyni w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, która to okoliczność upoważnia organ do odmowy udzielenia pomocy. Jednocześnie organ zauważył, iż rodzina wnioskodawczyni ma możliwość poprawy swej sytuacji finansowej we własnym zakresie poprzez uzyskanie dodatku mieszkaniowego i podjęcie zatrudnienia przez A. K. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. K. złożyła odwołanie, w którym zażądała, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zmieniło decyzję organu I instancji przyznając jej wnioskowaną pomoc finansową. Podniosła, że jej sytuacja materialna jest zła z uwagi na niską emeryturę oraz konieczność utrzymywania niezdolnego do pracy dorosłego syna, którego niezdolność do pracy nie jest w żaden sposób udokumentowana, ale jest faktem. Jednocześnie odwołująca się wskazała, że jej syn nie może poddać się leczeniu, ponieważ nie jest ubezpieczony, a na leczenie odpłatne ich nie stać. Ponadto we wspólnym lokalu mieszka także konkubent córki, na co odwołująca się nie wyraża zgody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] – w całości podzielając stanowisko organu I instancji. Organ II instancji wskazał, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wniosku skarżącej stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Podkreśliło, że warunkiem koniecznym przyznania pomocy jest spełnienie przesłanek wymienionych w ustawie, czyli zachowania kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 pkt 2) oraz podjęcia współpracy i współdziałania z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w celu poprawy trudnej sytuacji życiowej i finansowej (art. 4 i 11 ust. 2). Wobec czego organ odwoławczy podał, że przyznanie wnioskowanej przez odwołującą pomocy finansowej nie było możliwe, ponieważ w toku postępowania przed organem I instancji ustalono bezspornie brak współdziałania jej rodziny w celu poprawy własnej sytuacji materialnej. Przejawiło się to m.in. w odmowie udzielenia wyjaśnień co do stanu zdrowia i możliwości podjęcia zatrudnienia przez A. K., prowadzącego wspólne z wnioskodawczynią gospodarstwo domowe. Jedyna przekazana informacja dotyczyła otrzymanego z Sądu odszkodowania w wysokości [...] zł (bez podania tytułu odszkodowania oraz dokładnej daty jego wypłaty) oraz faktu, że nie zamierza podjąć pracy, ani leczenia. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że A. K. nie kwestionuje dokonanych przez organ I instancji ustaleń dotyczących wysokości dochodu i potwierdza okoliczność otrzymania przez jej syna odszkodowania w podanej wysokości. W związku z powyższym organ stwierdził przekroczenie kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej oraz zaistnienie przesłanek z art. 11 ust. 2 w/w ustawy, co nie kwalifikuje A. K. do otrzymywania pomocy ze środków społecznych. Na wskazaną decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K., zarzucając organowi nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Skarżąca stwierdziła, że SKO w W. nie wskazało w decyzji, że jej córka jest upośledzona [...], co może wpływać na fakt, że nie pracuje. Ponadto korzystając z energii elektrycznej, gazu i wody skarżącej zwiększa jej koszty. A. K. oświadczyła, że nie ma wpływu na to, że jej syn nie podejmuje pracy zarobkowej, niezależnie od tego, czy jest zdolny, czy też nie do jej podjęcia. Ponadto stwierdziła, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie wskazało na fakt, że koszty przegranych przez jej syna procesów są większe niż kwota otrzymanego od Sądu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu skargi na przewlekłość postępowania. Argumentując konieczność zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. A. K. wskazała na rozliczenie z dnia 24 stycznia 2012 r. wystawione przez TBS "[...]" Sp. z o.o. w P., z którego wynika, że zalega z opłatami czynszu za najem mieszkania na kwotę [...] zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiającą przyznania A. K. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego przeznaczonego na zakup żywności, środków czystości i odzieży. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 w/w ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przy czym zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielniania osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że nie ma ono charakteru zamkniętego. Natomiast kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 omawianej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak np. bezrobocie, długotrwała choroba. W sytuacji gdy dochód wnioskodawcy przekracza to ustalone kryterium dochodowe, może nastąpić przyznanie świadczenia jedynie na mocy art. 41 ustawy o pomocy społecznej stanowiący, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi, zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, które podlegają zwrotowi częściowo lub w całości. Jednocześnie z art. 4 tej ustawy wynika, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2). Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4). Jednocześnie zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Sposób przeprowadzenia tego wywiadu regulują przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.). W myśl przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Przeprowadzając wywiad pracownik socjalny bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej pomocy. Ustalenia wywiadu stanowią następnie dla pracownika socjalnego podstawę do analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny. Z uwagi na to, że omawiany obowiązek współdziałania został w ustawie o pomocy społecznej określony ogólnie, wywiązanie się z niego podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Wynika z tego, że decyzja o przyznaniu tego świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Uznanie nie pozwala jednakże organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, niemniej jednak nie nakazuje spełnienia każdego żądania. W tym miejscu należy podkreślić, iż kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem takiej decyzji, ale jednocześnie nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ma jedynie ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową, organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 kpa, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły jej stan faktyczny, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Prawidłowo także zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego i dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zasadnie również wskazały, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organu administracji i nie rodzi dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania, gdyż celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy pomocy w wysokości przez niego oczekiwanej. Słuszne jest także stanowisko, że koniecznym warunkiem do otrzymania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego jest spełnienie przesłanek wymienionych w ustawie o pomocy społecznej, w tym podjęcie współpracy i współdziałania z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, w celu poprawy trudnej sytuacji życiowej i finansowej. W niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić, aby działania takie były przez rodzinę A. K. podejmowane. Celem pomocy społecznej nie jest bowiem zapewnianie wnioskodawczyni stałego źródła utrzymania, w szczególności wówczas, gdy – jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie – dochód rodziny wnioskodawczyni w kwocie [...] zł przekracza ustawowe kryterium dochodowe, tj. [...] zł. uprawniające do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego. Istnieje wprawdzie możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego, lecz może on zostać przyznany tylko w wyjątkowej (nadzwyczajnej) sytuacji - która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Tym bardziej, iż w toku postępowania przed organem bezspornie ustalono brak współdziałania rodziny wnioskodawczyni, w celu poprawy sytuacji materialnej. Przejawiło się to m.in. w odmowie udzielenia wyjaśnień co do stanu zdrowia i możliwości podjęcia zatrudnienia przez prowadzącego wspólnie z wnioskodawczynią gospodarstwo domowe syna A. K. Skarżąca co prawda podniosła, że syn jej nie jest zdolny do pracy, jednak stwierdzenie to nie zostało poparte żadnymi dowodami. Ponadto A. K. w czasie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego odmówił udzielenia wyjaśnień w sprawie swojej sytuacji. Zatem takie działanie skarżącej i jej syna (już samo w sobie) jest wystarczającą przesłanką do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy (art. 11 ustawy o pomocy społecznej). Rodzinny wywiad środowiskowy służy bowiem dokonaniu ustaleń faktycznych, które mają pomóc w określeniu potrzeb osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. W związku z powyższym organ orzekający nie był w stanie ocenić rzeczywistej sytuacji majątkowej i osobistej rodziny skarżącej. Przy czym trzeba mieć na względzie, że osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający i pomocniczy. Zakres tej pomocy uzależniony jest zatem od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. Przepisy ustawy o pomocy społecznej wyraźnie nakładają obowiązek współudziału osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne. W przeciwnym bowiem przypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Zatem, w myśl art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, negatywna ocena postawy rodziny wnioskodawczyni, wyrażająca się brakiem osobistej aktywności we współdziałaniu z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej, stanowi samodzielną podstawę do odmowy udzielenia zasiłku celowego. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu (w niniejszej sprawie odmowę wyrażenia zgody przez A. K.) przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.07.2008 r. o sygn. akt I OSK1424/07, niepubl.; wyrok NSA w Warszawie z dnia 23.09.2008 r. sygn. akt I OSK 1513/07, LEX nr 489092; wyrok NSA w Warszawie z dnia 02.10.2008 r. sygn. akt I OSK 37/08, LEX nr 510466). Zatem z uwagi na treść art. 4 ustawy o pomocy społecznej, nakazującego osobom ubiegającym się o pomoc ze środków społecznych współdziałanie z OPS, organy stwierdziwszy brak współdziałania zasadnie odmówiły przyznania wnioskowanego zasiłku celowego. Jednocześnie wskazać należy, iż rodzina wnioskodawczyni ma możliwość poprawy swojej sytuacji finansowej we własnym zakresie, poprzez uzyskanie dodatku mieszkaniowego i podjęcie zatrudnienia przez A. K. Zważyć również należy, iż zamieszkujący wspólnie ze skarżącą dorosły syn oraz dorosła córka z rodziną powinni wspólnie ponosić koszty utrzymania mieszkania, bowiem za zapłatę czynszu i innych należnych opłat odpowiadają solidarnie z najemcą, stale zamieszkujące z nim osoby pełnoletnie. Przy czym organy orzekające w sprawie słusznie podniosły, że wskazywana przez skarżącą niezdolność do pracy A. K. nie jest poparta żadnymi dowodami. Z akt sprawy nie wynika również, iż córka skarżącej jest upośledzona [...] – co podniosła skarżąca. Wobec przedstawionego stanu sprawy uznać należy, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego i dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego, a motywy podjętych rozstrzygnięć zostały wyczerpująco uzasadnione w decyzjach organów obu instancji. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 39/12 oraz I SA/Wa 42/12. Podsumowując należy stwierdzić, że nie można postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w kwestii podjętego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, a zatem skarga A. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Bez znaczenia dla prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia pozostaje kwestia rozliczenia z dnia 24 stycznia 2012 r. wystawionego (już po wydaniu zaskarżonej decyzji) przez TBS "[...]" Sp. z o.o. w P., z którego wynika, że A. K. zalega z opłatami czynszu za najem mieszkania na kwotę [...] zł. Nie wpływa to bowiem na wysokość osiągniętego dochodu rodziny skarżącej. Świadczy jedynie, że mimo złej sytuacji finansowej, członkowie rodziny A. K. nie wykorzystują własnych możliwości i nie szukają sposobów na poprawę swojej sytuacji materialno-bytowej, licząc jedynie na pomoc państwa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.